Pour la solidarité, Contre L'exclusion
dossier cpas : disposition au travail à tout prix ?
1925 : la création des commissions d’assistance publique (CAP)
Grâce aux premières lois sociales (en droit du travail surtout), la situation des ouvriers s’améliore. L’aide sociale, qui se professionnalise, va dès lors concerner principalement les exclus du salariat.
On l’a vu précédemment, les deux institutions de la Révolution française, les bureaux de bienfaisance et les hospices civils, ont été reprises par la première loi communale de 1836 et sont toujours en fonction à la fin du XIXe. Avec le temps, la répartition de la compétence d’assister les nécessiteux entre deux organismes distincts et la division du patrimoine qui y est attaché apparaissent comme sources d’inefficacité et de conflits. Ces conflits portent tant sur les catégories d’indigents à secourir que sur l’attribution des legs. Cela avait amené la commission de 1895 à prôner leur fusion. (1) Mais si, pour les travailleurs, la fin du XIXe et le début du XXe ont vu fleurir plusieurs législations, les choses n’avancent pas pareillement pour l’aide sociale. Les débats parlementaires nous renseignent sur cette lenteur. Par exemple, en 1901, la section centrale de la Chambre (2) demandait « La Commission de la bienfaisance ayant terminé ses travaux après cinq années d’études, le Gouvernement compte-t-il, à la suite du dépôt du rapport de M. Van Overbergh, présenter, sans trop de délai, un projet de loi destiné à apporter au service de la bienfaisance les réformes que comporte la bonne organisation de cette institution ? »
La réponse du gouvernement traduit un manque d’empressement évident : « Le Gouvernement estime que le service de la bienfaisance appelle diverses réformes. Mais il croit qu’il importe d’agir avec grande prudence pour sauvegarder l’esprit de liberté et de décentralisation qui doit animer nos institutions. Et il lui semble qu’il y aurait de la témérité à modifier brusquement l’organisation actuelle qui dépend en plusieurs points de lois déjà anciennes et de traditions qui en facilitent le fonctionnement. Parmi les principales réformes proposées par la Commission de bienfaisance, il en est deux auxquelles le Gouvernement juge convenable d’assigner un rang de priorité: ce sont celles qui concernent la fusion de l’Administration des bureaux de bienfaisance et des hospices civils, et l’établissement d’unions intercommunales. Elles sont, dès à présent, l’objet des recherches et des études indispensables à la rédaction des projets de loi qui pourraient les réaliser. » (3) Un député insiste encore sur le fait qu’à Bruxelles et à Louvain, ces fusions ont été en partie réalisées, même si pas encore pour le patrimoine. Malgré ces priorités définies, les choses ne vont pas avancer dans les années qui suivent puis la Grande Guerre viendra geler plus encore le processus. A la sortie de celle-ci est instauré un diplôme officiel « d’auxiliaire sociale » et sont créées les premières écoles sociales en 1920. (Lire l’encadré ci-dessous)
Écoles sociales et diplôme officiel
En janvier 1920, deux écoles catholiques de service social sont créées à l’initiative de l’aile féminine de la démocratie chrétienne. La création officielle (et donc la reconnaissance pour les deux déjà créées) des écoles sociales se fait par l’arrêté royal du 15 octobre 1920 paru au Moniteur belge le 31 octobre 1920. Il est cosigné par plusieurs ministres du gouvernement : Léon Delacroix, ministre des Finances (catholique), Émile Vandervelde, ministre de la Justice (socialiste), Henri Jaspar, ministre de l’Intérieur (catholique), Jules Destrée, ministre des Sciences et des Arts (socialiste), Joseph Wauters, ministre de l’Industrie, du Travail et du Ravitaillement (socialiste) et Louis Franck, ministre des Colonies (libéral). (1) Tous ont un intérêt dans la mise en place de ce nouvel enseignement, explicité dans le Rapport au roi. Il nous semble utile de le reproduire in extenso. « L’effort des œuvres d’assistance dans tous les pays tend à substituer, dans une large mesure, la bienfaisance préventive aux interventions qui ont pour but de soulager les misères déjà nées. D’autre part, les besoins nouveaux créées par la guerre et les difficultés spéciales que les administrations publiques et les œuvres ont à résoudre, ont montré combien les situations qui requièrent l’assistance sociale sont complexes. La solution de ces questions ne peut rester purement empirique. Elle comporte une méthode et une technique appropriées; elle exige la connaissance des facteurs d’ordre divers qui peuvent influencer la vie sociale. C’est ce qui explique le succès des écoles de service social créées à l’étranger depuis quelques années. Les œuvres d’entraide et d’assistance sociale ne sont pas moins nécessaires aujourd’hui que pendant la guerre. Mais la plupart des personnes qui leur apportaient un concours volontaire ont été reprises par leurs occupations normales ou se consacrent à la restauration du pays. Aussi, les œuvres d’assistance doivent-elles, de plus en plus, faire appel au concours de spécialistes, de professionnels, parmi lesquels les femmes et les jeunes filles sont destinées à occuper une place prépondérante. Parmi les nombreuses fonctions qui peuvent leur être confiées et dont la plupart intéressent directement la bienfaisance et la protection de l’enfance, nous citerons à titre exemplatif celles de : déléguée à la protection de l’enfance, auxiliaire des œuvres de l’enfance et des œuvres d’assistance, directrice de homes pour jeunes filles ou de secrétariats populaires, employée d’administration de bienfaisance, visiteuse sociales, surintendante d’usine, etc. Les œuvres de protection de l’enfance noire dans notre colonie demandent aussi le concours de personnes ayant reçu une formation spéciale. La création, pour les auxiliaires sociales, d’un diplôme officiel leur donnera plus de facilité pour trouver des situations rémunératrices. Un conseil des écoles de service social sera appelé à étudier les questions que soulèvent ces institutions, nouvelles dans notre pays, et à coordonner les efforts. Il paraît utile de créer, comme type et comme modèle, une école de service social qui sera rattachée au département de la Justice et d’encourager au moyen de subsides les autres écoles qui aideront à la diffusion du service social. Les crédits nécessaires à cet effet seront sollicités de la législature. Nulle dépense ne peut contribuer plus efficacement au bien social. »
L’Arrêté institue donc un Conseil des écoles et créée une école « modèle », l’École centrale de service social de Bruxelles (1920) qui sera administrée et rattachée au ministère de la justice.Pour les écoles sociales d’initiatives privées, l’Etat accorde un subside qui couvre partiellement les frais d’organisation des cours généraux et des spécialisations, le salaire du directeur, du secrétaire et de deux moniteurs ainsi qu’une prime d’installation de l’école. (2) L’École de service social d’Anvers, bilingue et apparentée au monde libéral, est créée l’année suivante (15 octobre 1921). C’est le socialiste Emile Vandervelde qui est ministre de la Justice. Or, lors des élections communales d’avril, les socialistes (POB) obtiennent la majorité absolue dans 246 grosses communes et un tiers des conseils communaux des grandes villes. De ce fait, un nombre important de bureaux de bienfaisance et d’hospices civils passent aux mains des socialistes. (3) La volonté politique du POB est de les voir dotés d’assistants professionnels, on retrouve cette volonté de professionnalisation dans le Rapport au roi précité.Le POB est donc à l’origine de la création de l’École ouvrière supérieure en octobre 1921 et de son homologue néerlandophone en avril 1922. Le mouvement ouvrier chrétien n’est pas en reste et fonde le 1er mai 1922 à Leuven (Louvain) l’École centrale supérieure pour ouvriers chrétiens et son pendant flamand. Ces écoles syndicales « recrutent » via un système proche de la cooptation. Dans les conditions d’admission à l’École ouvrière supérieure,il est spécifié que « le candidat sera présenté ou recommandé par une organisation affiliée au Parti ouvrier belge, par la Commission syndicale, par l’Office coopératif belge ou encore par l’Union nationale des fédérations des mutualités socialistes ». (4) Côté chrétien, les candidats « doivent être recommandés par des personnes honorables, de préférence des dirigeants des organisations ouvrières chrétiennes, produire une attestation de l’organisation ou la personne qui assume les frais de pensions et d’écolage et avoir la maturité d’intelligence d’un bon élève qui a terminé ses études moyennes ou avoir assez d’ouverture d’esprit pour suivre avec fruit des cours supérieurs. S’ils ne sont pas en possession d’un diplôme d’enseignement moyen, ils doivent passer un examen d’entrée. ». (5)
Les écoles sociales issues du mouvement ouvrier chrétien ou socialiste sont nées pour couvrir les besoins de ces organisations sociales. Il s’agit de former des cadres de l’action sociale au sens large, capables de former d’autres militants à leurs responsabilités. Ces cadres, elles en ont un urgent besoin vu le rôle de plus en plus important qu’elles jouent dans l’organisation de la concertation sociale et pour encadrer la croissance du mouvement syndical. (6) Ce sera plus vrai encore au fil du développement des assurances sociales dans les décennies suivantes.
L’arrêté royal du 10 août 1921(M.B. 26 août 1921) portant sur les mesures relatives à l’examen du diplôme d’auxiliaire social précise les conditions de la formation. La durée des études est de deux ans (un arrêté les portera à trois ans en 1929). La première année est généraliste. La seconde est réservée à une des six spécialisations, donnant accès à un total de dix-huit professions : Enfance,Assistance, Foyers, Industrie, Assurances sociales et Bibliothèques.Dans l’énoncé des motifs de ce même arrêté, Emile Vandervelde souligne l’importance de subventionner des écoles « engagées » : « Nous estimons que, tout en respectant leur idéal propre et leur droit de s’en inspirer dans le choix de leur personnel enseignant et dans la composition deleur programme, l’Etat peut les encourager par des subsides ». (7)
(1) Coenen M.-T., « La formation des travailleurs sociaux : une histoire d’école ! », Carhop, analyse en ligne, 2013.
(2) Mayence S., Le service social en Belgique. Etudes d’économie sociale, Bruxelles, Editions de l’Institut de sociologie, ULB,1964, p. 15 et Coenen M.-T.,op. cit., p. 2.
(3) Van de Vloet Y. & Van Uffel C.,« Méthodologie ?Vous avez dit méthodologie… ». International Review of Community Development / Revue internationale d’action communautaire, (7), 1982, p. 62. Disponible en ligne.
(4) Idem, citant le Fascicule de présentation de l’École ouvrière supérieure, Uccle, juillet 1936. Sur l’EOS, lire Dierickx A., L’Ecole Ouvrière Supérieure, un laboratoire d’idées pour le POB, Bruxelles, Labor, 1996, 189 p.
(5) Coenen M.-T., op. cit., p. 11.L’accès par examen d’entrée est resté constant jusqu’à nos jours.
(6) Idem, p. 13.
(7) Ibidem, pp. 2-3.
Légende
L’ouvrage d’Ariane Dierickx étudie l’EOS de sa création en 1921 jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Cinq ans pour une loi… incomplète
C’est en cette même année 1920 qu’une nouvelle commission est mise en place. Comme celle qui l’a précédée, elle mettra cinq ans à terminer ses travaux mais cette fois avec fruit puisqu’elle aboutit à la loi du 10 mars 1925 organique de l’assistance publique. Une loi est dite organique lorsqu’elle crée un organe, dans ce cas les commissions d’assistance publique (CAP), produit de la tant attendue fusion, en une institution unique, des bureaux de bienfaisance et des hospices civils. « Par la même occasion, les textes réglementaires épars relatifs à la bienfaisance publique – lois révolutionnaires, loi communale, etc. – sont rassemblés en une législation unique, de sorte que le législateur de 1925 fait aussi œuvre codificatrice. La loi organique de l’assistance publique est considérée comme la nouvelle « charte du pauvre. » (4) Les nouvelles CAP sont des institutions communales, conservant la logique de proximité de l’aide sociale. Elles sont « dotées d’une personnalité juridique autonome et d’un patrimoine propre (article 5). Elles ne constituent donc pas un service intégré à l’administration communale et conservent une large autonomie dans l’exercice de leurs compétences par rapport au conseil communal et au collège des bourgmestre et échevins. (…). Le procédé de l’élection indirecte est également maintenu, puisque les membres de la commission continuent d’être désignés par les élus du conseil communal (articles 9 à 11). Toutefois, la commission ne peut plus compter parmi ses administrateurs plus d’un tiers de conseillers communaux (article 18). (…) Si les charges financières de l’assistance publique incombent en ordre principal aux commissions, qui disposent de leur patrimoine propre, les communes restent tenues d’« éponger » leur déficit budgétaire éventuel (article 89).
Les nouvelles commissions d’assistance publique communales reçoivent pour mission générale « de soulager et de prévenir la misère », ainsi que l’établit l’article 1erde la loi de 1925. Les tâches plus précises énoncées par la loi sont multiples et d’ordre très divers. Elles comprennent notamment la fourniture de soins médicaux à domicile aux indigents, l’organisation d’un service hospitalier, l’exercice de la tutelle sur les enfants « trouvés » ou abandonnés, la construction de maisons à bon marché, l’octroi de subsides aux institutions de prévoyance telles que les orphelinats, la prévention de l’ignorance et de l’immoralité, etc. Mais la principale mission dévolue aux commissions consiste en l’octroi aux personnes nécessiteuses de secours de nature à soulager leur misère. Le bénéfice de ces secours ne peut être accordé qu’aux indigents, définis comme les personnes « incapable[s] de subvenir à [leurs] besoins » (article 68, alinéa 1er).». (5) Malgré quelques évolutions notables, principalement organisationnelles, Daniel Dumont considère que, « loin de rompre avec les traditions anciennes, la loi organique de l’assistance publique de 1925 les conforte plutôt (…) Faute de réglementation par la loi des conditions d’octroi et de la forme des secours, cette assistance reste dans les faits largement synonyme d’arbitraire et se départit bien peu de l’ancienne bienfaisance. ». (6) En outre, les trois catégories de pauvres définies par la commission de 1895 restent d’actualité.
Une certaine évolution sémantique
La disposition au travail reste donc un élément essentiel dans le système d’aide sociale. Cependant, une certaine évolution commence à s’observer. L’indigent qui peut travailler et ne le fait pas est toujours aussi mal considéré, mais les termes utilisés évoluent. « La nature des secours n’est pas réglementée avec précision par la loi, qui se contente d’établir qu’ils doivent être fournis « sous la forme et dans la mesure qui sont les plus propres à remettre l’indigent en état de pourvoir à son entretien et à celui de sa famille »(article 68, alinéa 2). Cette précision est animée par une visée clairement « curative » : l’assistance publique doit avoir pour but premier de remettre l’indigent en mesure d’assurer par lui-même son autonomie matérielle ainsi que celle de ses proches. Pour cette raison, les secours peuvent être distribués en nature – aliments, vêtements, charbon, médicaments,… – plutôt qu’en argent, à la discrétion de la commission. (…) Telle est également la raison pour laquelle la loi ajoute que, pour les pauvres « capables de travailler », les secours doivent prendre « de préférence » la forme d’un « salaire pour travail fourni » (article 68, alinéa 3). Quelle que soit l’appréciation que l’on puisse porter sur le sujet, il semble qu’en pratique, l’invitation faite aux commissions d’assistance publique par le législateur de mettre au travail les indigents sera particulièrement peu suivie. » (7)
On notera qu’il n’y a pas d’outil prévu pour cette mise à l’emploi, au contraire de ce qui sera plus tard prévu dans la loi de 1976 organique des CPAS même si, nous le verrons, l’objectif n’était à l’origine pas celui-là. Il n’est donc pas étonnant que l’intention du législateur de 1925 se soit peu concrétisée. Plus de vingt ans après l’entrée en vigueur de la loi de 1925, « la circulaire [du 17 décembre 1947] du ministre de la Santé publique – qui comptait l’assistance publique parmi ses attributions – exigera des personnes secourues par les CAP qu’elles s’inscrivent comme demandeurs d’emploi auprès des bureaux régionaux de placement des chômeurs, et de leur refuser toute assistance si elles n’acceptent pas l’emploi qui leur serait offert. ». (8) Cette loi de 1925 règlera l’aide sociale pendant un demi-siècle, sans changements majeurs. Mais, « alors même que les dispositifs juridiques relatifs à l’assistance publique ne connaissent aucune évolution d’importance au cours des deux premiers tiers du 20ème siècle, le contexte social, lui, change du tout au tout dans le même espace de temps. » (9)
Les exclus du système
Daniel Zamora Vargas précise : « ce n’est plus de l’oisiveté des ouvriers qu’il est question, mais de ceux qui sont exclus du travail et des institutions naissantes du salariat. (…) Désormais, le paupérisme ne semble pas venir du cœur de la classe ouvrière, mais de ses marges. En ce sens, si à maints égards la nouvelle structure ne rompt pas avec les anciens bureaux de bienfaisance, il n’est plus question de la même population.(…) L’avènement de l’Etat social et de la Sécurité sociale (…) séparera l’ouvrier du « pauvre ». C’est au cours du XXe siècle que les qualités de « pauvre » et de salarié » vont se « dissocier ». L’ère libérale est terminée, les lois sociales se sont multipliées, les premiers systèmes de protection assurancielle voient le jour et ils vident littéralement l’assistance de sa substance. D’un cinquième de la population belge concernée par l’assistance, on tombera à la fin du siècle aux environs de 7%. » (10) Et ce ne sont donc plus principalement les travailleurs pauvres qui ont besoin de l’aide sociale mais bien les personnes qui n’accèdent pas aux bénéfices du salariat, bénéfices directs (la rémunération avec de bons barèmes) ou indirects (la Sécurité sociale). L’aide sociale devient l’outil indispensable pour ceux qui passent à travers les mailles du filet, soit parce qu’ils n’ont pas un salaire suffisant pour vivre, soit (surtout) parce qu’ils n’ont pas cotisé (ou pas suffisamment) pour avoir accès à la Sécurité sociale, ou encore qu’ils en ont été exclus.
Car si les protections salariales et celles de la Sécu s’améliorent, il reste que les mailles du filet peuvent être parfois larges et/ou se distendre,et que la pauvreté reste bien réelle. Pourquoi est-elle alors si mal connue et pourquoi l’aide sociale est-elle l’oubliée des législations sociales nombreuses qui améliorent le sort des travailleurs tout au cours des trois premiers quarts du XXe siècle ? « Parce que les indigents et les « inadaptés » de toutes sortes se situent en marge du processus de production, les difficultés multiples qu’ils affrontent au quotidien ne sont pas ou peu relayées par les organisations syndicales représentatives du monde ouvrier. Les « déshérités » ne disposant d’aucune tribune collective propre, leur voix est largement inaudible. Non seulement exclus du partage des richesses, ils sont aussi et surtout dépourvus de pouvoir. Toutefois, le statu quo ne demeurera pas indéfiniment. Alors que certaines voix commencent à se faire entendre du côté de l’Union des villes et communes belges en faveur d’un dépoussiérage des CAP, l’Action nationale pour la sécurité vitale, une coupole d’organisations – d’obédience chrétienne pour la plupart – actives dans la lutte contre la pauvreté, publie en 1968 un retentissant Manifeste des déshérités. Fruit d’un travail de réflexion collective mené pendant près de deux ans, ce manifeste constitue une sorte d’état général des lieux de l’extrême pauvreté en Belgique. De ce point de vue, il s’agit d’une première, grâce à laquelle est portée au grand jour une réalité dont l’ampleur et les contours étaient très mal connus : la misère persistante rencontrée par les « plus défavorisés de nos concitoyens », du fait de leur mise à l’écart du partage des fruits du progrès. » (11)
Les premiers revenus minimums garantis
Cette coupole formule de nombreuses propositions et « inscrit parmi les réformes à entreprendre au bénéfice de l’ensemble des déshérités la garantie à tout un chacun d’un « minimum socio-vital » ». (Lire ici.) C’est notamment cet appel qui va aboutir à la création de « trois revenus minimums garantis, dont l’octroi procède non pas du versement antérieur de cotisations prélevées sur le salaire, mais d’un état de besoin attesté lors d’une enquête sur les ressources et de l’impossibilité de prétendre au bénéfice d’une autre prestation sociale allouée dans le cadre d’un régime de sécurité sociale assuranciel. Un tel droit subjectif à un revenu minimum résiduaire est institué d’abord au bénéfice des personnes âgées (1969), puis des personnes handicapées (1969), et enfin des personnes qui ont un enfant à leur charge (1971). » (12) On le voit, si importantes soient ces avancées, elles ne concernent que des personnes se trouvant dans des situations spécifiques. Une solution globale apparaissait nécessaire afin que tout qui ne pouvait ni bénéficier d’un salaire (suffisant) ni d’assurances sociales (suffisantes) dispose des moyens de vivre dignement.
- Par Yves Martens (CSCE)
(1) Zamora Vargas D., op. cit., p. 27 et Dumont D., op. cit., p. 113.
(2) L’assemblée se partageait, par la voie du sort, en six sections renouvelées mensuellement, chargées d’examiner simultanément tous les projets et propositions de loi. Les rapporteurs de ces sections se réunissaient avec le président de la Chambre en une section centrale, laquelle nommait un de ses membres pour faire rapport à l’assemblée.La section centrale constituait le véritable « pilier d’acier » du travail préparatoire. Courtoy Claude, Joseph Barthélémy et les Commissions permanentes de la Chambre des Représentants de Belgique, Res Publica 22 (4):587-601, 1980.
(3) Chambre des Représentants, Séance du 22 février 1901, p. 8.
(4) Dumont D., op. cit., p. 113.
(5) Idem, p. 113. On lira utilement en intégralité les pages 113 à 115 pour plus d’infos sur le fonctionnement des CAP.
(6) Ibidem, p. 115.
(7) Ibidem, p. 113-114.
(8) Ibidem, p. 114.
(9) Ibidem, p. 115.
(10) Zamora Vargas D.,op. cit., p. 29. Il est intéressant de suivre les développements de l’auteur sur ces évolutions et ses différents mouvements qu’il analyse en détail.
(11) Dumont D., op. cit., p. 116.
(12) Idem, p. 116.