Pour la solidarité, Contre L'exclusion
2000 : le Programme Printemps
La dernière année du XXe siècle voit fleurir un bouquet de mesures visant à réduire le nombre de minimexés, par la mise à l’emploi bien sûr mais aussi via des mécanismes de correction de certaines situations.
Les résultats des élections du 13 juin 1999 vont déboucher, pour la première fois depuis le 2 juin 1958 et la fin du gouvernement Van Acker IV (bipartite socialistes-libéraux), sur une coalition sans les sociaux-chrétiens qui succède aux deux gouvernements Dehaene. Il faut pour cela que le nouveau Premier ministre, Guy Verhofstadt (VLD), constitue une hexapartite composée des libéraux (VLD et Fédération PRL FDF MCC), des socialistes (PS et SP) et des écologistes (Ecolo et Agalev). Pour ces derniers, il s’agit de la première participation au pouvoir au fédéral après un bon score électoral, sans doute amplifié par la crise de la dioxine. Cette double « nouveauté » se traduit dans l’appellation de coalition arc-en-ciel. S’affranchir du parti catholique (même si en 1999 cette affiliation s’est effilochée avec le temps) permet au nouveau gouvernement de se positionner sur une série « d’innovations ».
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Dans le domaine qui nous intéresse, le Premier ministre se place résolument sous la bannière de l’État social actif dès la déclaration gouvernementale. « Les gens qui bénéficient de protection sociale doivent, lorsque c’est possible, être réintégrés dans la société : les jeunes dont la formation est insuffisante, les personnes d’âge moyen qui se perdent dans la nouvelle société technologique, les pauvres qui vivent depuis des années en marge de la société. C’est le défi majeur que devra relever l’État social actif. Dans cet État, on luttera moins contre l’exclusion et le chômage de manière passive et palliative, que de manière active et préventive. Un État social actif ne se contente pas de distribuer des allocations, mais il investit surtout dans les êtres humains, dans leur formation, leur travail. En effet, les personnes qui ont un emploi ne bénéficient pas seulement d’un revenu, mais également d’une place dans la société, de contacts sociaux, d’une satisfaction personnelle, de la perspective d’un avenir meilleur, de nouvelles chances. Un taux d’emploi plus élevé offre en outre une base financière plus large et plus stable, notamment pour le financement de la sécurité sociale et des nouveaux besoins de la société. Celui qui restera quand même sur la touche pourra mieux être aidé et soutenu qu’à l’heure actuelle. Le développement de l’État social actif sera l’objectif central de la politique économique et sociale du nouveau gouvernement. » (1)
Formulé de la sorte, tout cela semble bien joli et l’on peut comprendre que le discours ait séduit. Mais, pour donner un exemple qui a dû faire tiquer certains, le Premier poursuit : « Pour développer l’État social actif et augmenter le taux d’emploi, le gouvernement empruntera plusieurs voies, voies qui entrent strictement dans le cadre des lignes de force de nos engagements européens, et plus particulièrement du Pacte de stabilité européen. ». Si l’on s’enferme dans le carcan austéritaire européen, peu de chances de mener une politique sociale… Verhofstadt cite ensuite l’intégration sur le marché du travail des bénéficiaires du minimex parmi les instruments essentiels qui seront utilisés. Il ajoute un peu plus loin : « notre pays compte toujours plus de 80.000 minimexés, dont près de la moitié a moins de 35 ans. Ici aussi, la meilleure forme d’émancipation est leur intégration sur le marché du travail. À cet effet, l’activation de leur allocation et l’augmentation de l’intervention de l’État en cas d’emploi sont les instruments recommandés. ». (2) En matière d’innovation, voilà qui annonce en fait une poursuite de la tendance des années nonante : inciter financièrement les CPAS à la mise à l’emploi. Précisons que les mesures mises en place par la loi du 24 décembre 1999 et présentées dans le chapitre précédent sont donc bien l’œuvre du gouvernement Verhofstadt I.
Une étape préalable
Il faut relever que rien dans la déclaration gouvernementale n’annonce explicitement la grande réforme que mettra bientôt en chantier Johan Vande Lanotte (SP), le ministre de l’Intégration sociale de cette coalition. C’est que le ministre socialiste flamand (Lire l’encadré 1 p. XXX.) est bien conscient que le terreau n’est pas prêt et qu’un chantier préalable s’impose. Dès 1999, il met celui-ci en œuvre pour aboutir en mars 2000 à l’adoption du « Programme Printemps ». Dans l’introduction de la brochure qui y est consacrée (Lire l’encadré 2 p. XXX.), le ministre rappelle la croissance du nombre de minimexés déjà évoquée par la déclaration du Premier et l’attribue principalement à l’inadéquation de la main-d’œuvre à une société hautement technologique. Outre la formation, le programme vise la réduction du nombre de bénéficiaires du minimex dans les cinq prochaines années en augmentant le nombre de mises au travail mais aussi en renforçant le régime de la Sécurité sociale. (3) Ce dernier point est particulièrement intéressant à relever, tant il va à l’encontre de ce que l’Arizona a décidé de faire avec sa réforme du chômage qui organise au contraire un transfert massif de la Sécurité sociale vers l’aide sociale. Le Programme Printemps veut réaliser exactement l’inverse.
En commençant par réduire de manière significative le nombre de cas où le CPAS doit accorder un complément parce que des prestations de Sécurité sociale sont inférieures au minimex. Cela concerne principalement les chômeurs isolés de plus de 21 ans qui bénéficient d’une allocation d’attente (chômage sur la base des études) et les personnes de plus de 65 ans qui ont droit à un revenu garanti aux personnes âgées. L’augmentation des allocations de ces personnes doit faire en sorte, selon la circulaire de l’administration de l’Intégration sociale du 19 septembre 2000, qu’elles ne devront plus s’adresser aux CPAS pour obtenir un complément de minimex. Le second objectif du Programme Printemps, titré « Resserrer les mailles du filet de la Sécurité sociale » est de remédier à l’interférence (parfois négative) entre certains régimes de Sécurité sociale et les missions du CPAS. D’une part il s’agit de mettre en place des mécanismes d’accélération du traitement des dossiers de chômage pour limiter les cas où, faute de réponse suffisamment rapide de l’ONEm, une personne licenciée est contrainte de demander des avances sur prestations au CPAS. D’autre part, assouplir certaines sanctions chômage afin d’éviter les transferts (provisoires ou non) des chômeurs vers les CPAS. (4) (Lire l’encadré 3 p. XXX.)
Une « modernisation »
Juste après que ces ajustements visant à soulager les CPAS d’une population dont ils n’ont pas à s’occuper, étant donné leurs droits dans le régime de la Sécurité sociale, seront réalisés et « afin d’éviter que le niveau de pauvreté ne soit renforcé, une augmentation du montant du minimum de moyens d’existence et une modernisation de la loi du 7 août 1974 s’imposent. Néanmoins l’augmentation du montant du minimum de moyens d’existence ne pourra être réalisé que lorsque tous les moyens auront été engagés afin de diminuer le nombre de bénéficiaires du minimum de moyens d’existence. » (5) Le Programme Printemps annonce donc la rénovation voire le remplacement de la loi minimex qui a surpris beaucoup d’observateurs qui n’avaient sans doute pas pris connaissance de cette petite brochure…
Les subsides à l’emploi
Comme déjà évoqué, le Programme Printemps poursuit le développement d’incitants financiers à la mise à l’emploi. Le plus important est que la subvention fédérale de l’article 60 § 7 est élevée au montant complet du minimex le plus élevé (taux conjoints habitant sous le même toit) quelle que soit la catégorie de la personne mise au travail, alors qu’auparavant le montant variait en fonction de la catégorie. Autrement dit, le CPAS avait intérêt à mettre à l’emploi plutôt un conjoint marié qu’un isolé et plutôt un isolé qu’un cohabitant. En outre, un subside européen est octroyé à tout CPAS ayant au moins cinq articles 60 § 7 et leur offrant une formation professionnelle. Un incitant supplémentaire est instauré pour les CPAS confrontés à une densité importante de bénéficiaires, c’est la subvention majorée « grandes villes ». Le premier facteur qui caractérise les grandes villes est le nombre d’habitants : minimum 40.000. Le second facteur est celui du nombre de bénéficiaires. Le CPAS doit avoir une subvention fédérale majorée de 60% ou de 65% visée à l’article 18 §2 de la loi du 7 août 1974. Le troisième facteur est qu’il faut appartenir à l’une des 17 régions urbaines belges. Enfin, le nombre d’engagements en article 60 §7 doit dépasser celui de la moyenne régionale. La majoration du subside est de 25%, selon des modalités fixées par un arrêté royal du 17 octobre 2000. (6) Des dispositions particulières sont prises également pour la mise à disposition au profit de l’économie sociale. (7)
La mue du parti socialiste flamand
La branche flamande issue de la scission du parti socialiste belge en 1978 avait gardé le nom de Socialistische Partij (SP). Les élections de 1999 n’ont pas été un succès pour le SP, qui a néanmoins pu se maintenir au pouvoir, notamment grâce au score de son homologue francophone. En octobre 1999, Patrick Janssens devient président du parti, poste auquel il succède à Fred Erdman. Sa nomination constitue une surprise dans la mesure où il était très peu connu au sein du parti avant d’accéder à sa tête. Patrick Janssens est un communicant qui, de 1989 à 1989, exerce diverses fonctions dirigeantes au sein de l’agence de publicité VVL/BBDO et, à ce titre, mène plusieurs campagnes publicitaires pour le SP. Son credo : le parti doit s’adapter aux nouvelles formes d’inégalités et d’exclusion, telles que celles basées sur le niveau d’éducation, l’accès à l’information et à la technologie, etc. et s’ouvrir davantage à la société. Cette innovation et cette ouverture substantielles doivent aller de pair avec le renouvellement du personnel et du nom du parti. Le 7 novembre 2000, Janssens transmet aux groupes parlementaires « la note Tabasco », dans laquelle il analyse de manière critique le SP. Sa conclusion : le SP n’a pas de profil clair, une image poussiéreuse, est trop fermé, trop hiérarchique, trop opaque. Le 27 août 2001, Janssens, dans sa lettre d’intention en vue de la prolongation de son mandat de président, propose de rebaptiser le parti SP. a pour SP anders (autrement). Ce changement sémantique est clairement inspiré par la transformation du parti travailliste anglais en New Labour et correspond donc bien au renouveau programmatique nourri par les mêmes idées britanniques et porté principalement par Frank Vandenbroucke. Il semblerait que Janssens ait souhaité abandonner purement et simplement le mot socialiste, ce qui aurait été rejeté par le sommet du parti. Il est à cet égard intéressant de noter que les jeunes socialistes, alors dirigés par Caroline Gennez, franchissent eux le pas pour prendre le nom Animo. (1)
(1) Devos C. et Sanders L. (dir.), Politieke ideologieën in Vlaanderen, Standaard Uitgeverij, Anvers, 2008, p. 223-224.
Qui est derrière la brochure « Le Programme Printemps » ?
La brochure est éditée par les trois fédérations de CPAS du pays (1), avec le soutien du ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l’Environnement et du ministère de l’Emploi et du Travail. La première dénomination ne correspond pas à la répartition des portefeuilles dans la coalition arc-en-ciel. Il n’est pas fait mention non plus de l’Intégration sociale. La brève introduction est cependant signée Johan Vande Lanotte, ministre de l’Intégration sociale dont le titre complet est Vice-Premier ministre, ministre du Budget, de l’Intégration sociale et de l’Économie sociale. C’est la seule page de cette brochure qui en compte 112 qui soit signée, ce qui fait que, pour le reste, on ne sait jamais très bien qui s’exprime. Ce n’est pas grave pour les points purement réglementaires mais pose tout de même question lorsque des appréciations plus subjectives sont formulées : « nous semble-t-il », « on peut dire », « auront tout intérêt », etc. La page de garde mentionne certes les différentes plumes à l’œuvre et leur rôle respectif. Le Comité de rédaction est composé de Vincent Libert (AVCB), Ricardo Cherenti (UVCW) et Idriss Ibnou-Cheikh (VVSG). Le Comité de lecture réunit également un membre de chaque fédération (Marie Wastchenko pour l’AVCB, Christophe Ernotte pour l’UVCW et Linda De Cat pour la VVSG) mais aussi deux membres du cabinet du ministre Vande Lanotte, Johan Vandenbussche et Alexandre Lesiw. En somme, un petit recueil fort instructif mais qui oscille assez étrangement entre conseils pratiques destinés aux CPAS et éléments plus politiques qui posent question…
(1) Section CPAS de l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale (AVCB), Fédération des CPAS de l’Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) et Afdeling Maatschappelijk Welzijn van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG).
Moins de chômeurs au CPAS
Il y avait en décembre 1999 en moyenne 91.947 jeunes allocataires d’attente. Parmi eux les isolés ouvraient pour la plupart un droit à un complément minimex. Le précédent gouvernement avait prévu de relever les allocations des jeunes isolés ayant terminé leurs études depuis au moins cinq ans, ce qui a été fait au 1er juillet 1999. Le Programme Printemps a permis une seconde augmentation au 1er juillet 1999 pour ces jeunes mais a aussi étendu la mesure à tous les allocataires isolés âgés d’au moins 21 ans. C’est via l’arrêté royal du 12 août 2000 (M.B. 30 août 2000, 2è édition, p. 29761) que les allocations d’attente des isolés de plus de 21 ans sont portées au niveau du minimex.
L’autre flux important de chômeurs vers les CPAS était généré par les nombreuses sanctions de l’ONEm. Un arrêté royal du 29 juin 2000 (M.B. 13 juillet 2000, p. 24567) va modifier l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage pour réformer le système de sanctions administratives. Signalons la réduction de la plupart des durées minimales de sanctions, avec maintien de la plupart des sanctions maximales, l’abrogation de l’exclusion pour obstacle au contrôle (1) et, élément très important, la possibilité donnée aux directeurs de bureaux de chômage de limiter leur sanction à un avertissement ou de l’assortir d’un sursis total ou partiel. (2)
(1) Les articles 22 à 32 de la loi d’expansion économique, de progrès social et de redressement financier du 14 février 1961 (M.B. 15 février 1961, p. 943) ont donné des pouvoirs très importants aux inspecteurs de l’ONEm dans l’exercice de leurs contrôles. Les sanctions frappant les chômeurs mettant obstacle au contrôle, voulues par cette loi, avaient été introduites dans l’arrêté chômage à l’article 156 (dans la numérotation de 1991) qui est donc abrogé par le Programme Printemps.
(2) « Le Programme Printemps », AVCB/UVCW/VVSG, pp. 17-20.
Et le salaire dans tout ça ?
L’emploi en article 60 § 7 est donc de plus en plus fortement subsidié et peut représenter une aubaine pour l’employeur ou l’utilisateur. Il faut néanmoins rappeler que le public mis à l’emploi est souvent très éloigné de l’emploi, ce qui demande un accompagnement renforcé et ne permet pas d’attendre la même productivité que celle d’un employé « normal ». Ce sont sans doute ces contraintes qui expliquent en grande partie le flop d’un autre outil prévu par le Programme Printemps : l’intérim d’insertion. L’idée était de soutenir financièrement les entreprises de travail intérimaire prêtes à collaborer à l’insertion de minimexés difficiles à placer. Nous ne nous étendrons pas sur le sujet, vu l’échec de l’initiative. Mais quid du salaire de ces travailleurs ? Étant donné les spécificités de la mise à l’emploi en article 60 § 7, notre petite brochure de référence pose la question « Quel barème appliquer pour l’engagement d’un article 60 § 7 ? » Le texte, dont on ne sait pas bien s’il reflète l’opinion du ministre, de l’administration ou des fédérations de CPAS, précise d’abord que « L’engagement en article 60 §7 n’est pas un recrutement au sens des articles 43, 55, 55bis et 56 de la loi organique, de sorte que le statut administratif et pécuniaire en vigueur pour le personnel du CPAS ne leur est pas applicable.
Par ailleurs, dans le cadre de cet engagement sur pied de l’article 60 §7, il n’existe aucune disposition légale ou réglementaire qui précise un barème à appliquer, si ce n’est le salaire minimum garanti ». Le raisonnement est assez singulier. Certes la loi organique ne prévoit rien à cet égard, mais l’on voit mal pourquoi on n’appliquerait pas à chaque travailleur le barème prévu pour la fonction qu’il exerce. Ce n’est pas l’option choisie : « Le Conseil de l’aide a donc le choix des barèmes. Il appliquera soit le barème en vigueur dans le secteur public communal, soit le barème du secteur privé. ». À nouveau, nous manifestons notre surprise : pourquoi appliquer à un travailleur engagé par un CPAS, donc un service public, un barème du secteur privé ? Mais le plus surprenant et même choquant arrive à la fin : « Rappelons cependant que l’article 60 § 7 est un instrument aux mains des CPAS et que cet instrument s’inscrit à la fois dans un parcours d’insertion (vers – dans le meilleur des cas – une intégration sur le marché du travail par le biais d’un contrat de travail à durée indéterminée) et dans un parcours professionnel ascendant (salaire progressant le long de ce parcours). Le Conseil doit dès lors, nous semble-t-il, veiller à ce que la personne n’ait pas un salaire prohibitif qui freinerait son insertion dans le marché du travail « traditionnel » dès la fin de son article 60 § 7. »
Un salaire prohibitif ? Parce qu’on appliquerait un barème ? C’est choquant et même méprisant. La touche finale : « D’autre part, le Conseil doit également veiller à ce que la personne engagée ne se présente pas, par son salaire ou ses avantages, en position discriminatoire par rapport aux travailleurs de l’environnement professionnel dans lequel elle évolue ». On essaie vraiment de nous faire croire qu’un travailleur article 60 § 7 mis à disposition pourrait avoir une situation enviable par rapport aux autres employés de l’utilisateur ? Le plus souvent, c’est l’exact inverse qui se produit. Il semble que le printemps, si prometteur soit-il, porte parfois des fruits assez pourris…
- Par Yves Martens (CSCE)
(1) Verhofstadt G., « Déclaration du gouvernement fédéral », Doc. Parl., Chambre, sess. extraord., 14 juillet 1999, n° 20/1, pp. 4-5.
(2) Idem, p. 6. Ces principes sont rappelés p. 27 et 36.
(3) « Le Programme Printemps », AVCB/UVCW/VVSG, pp. 9-11.
(4) Idem, p. 13.
(5) Ibidem, p. 14.
(6) Ibidem, p. 28-34.
(7) Ibidem, p. 41-46.