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dossier cpas : disposition au travail à tout prix ?

1993 : le tournant de la contractualisation

L’idée de la contractualisation de l’aide sociale existait depuis longtemps mais a pris de la vigueur à la fin des années quatre-vingt. Elle va se concrétiser au début de la décennie suivante.

Par Yves Martens
décembre 2025
Articles, Derniers Numéros, Ensemble ! n°118

Dès les travaux parlementaires et les premiers articles sur la loi minimex, la question de la « mise en action » du bénéficiaire, de son insertion dans la société est posée :« l’individu ne doit pas seulement être soutenu pécuniairement, il doit également être soutenu, suivi par des services spécialisés, par exemple pour être conseillé dans ses difficultés familiales, son orientation professionnelle, etc. ». (1)

L’exclusion des 18-21 ans

Lors des débats sur le projet de loi en 1974, le député socialiste Namêche s’indigne que le minimex ne soit accessible qu’aux majeurs (et que les étrangers en soient aussi exclus). « Venons-en aux jeunes entre dix-huit et vingt et un ans qui sont exclus du bénéfice de la loi. Les jeunes de dix-huit ans sont électeurs pour les élections communales et tous les partis, Mesdames, Messieurs, se sont prononcés pour l’octroi de la majorité civile à l’âge de dix-huit ans. A cet égard aussi, c’est l’occasion pour chacun des parlementaires de mettre les actes en concordance avec les paroles et de permettre aux jeunes de dix-huit ans d’avoir éventuellement accès, si la nécessité l’exige, au bénéfice du minimum de moyens d’existence. » Il propose l’amendement suivant, qui ne sera pas adopté : « Est considéré comme majeur pour le bénéfice de la présente loi, le mineur de plus de 18 ans qui n’est pas à charge d’une autre personne pour la déclaration de ses revenus. ».(2) Comme nous l’avons vu précédemment, dans l’esprit des députés de 1974, la crise n’ayant pas encore entraîné de chômage de masse, le passage éventuel d’un jeune au minimex serait d’office de courte durée. Mais la crise va faire ressentir ses effets,puis le minimex va « automatiquement » devenir accessible aux jeunes dès dix-huit ans, sans changement de la loi de 1974. En effet, les débats sur l’abaissement de la majorité à dix-huit ans finissent par aboutir à une décision en ce sens qui entre en vigueur le 1er mai 1990.

De plus en plus de jeunes sans emploi

Dans ce double contexte de chômage structurel de masse, qui touche beaucoup les jeunes, et du prochain passage de la majorité civile à dix-huit ans, beaucoup d’observateurs s’inquiètent à la fin des années quatre-vingt de l’afflux possible de jeunes au minimex. Daniel Dumont analyse en détail cette question et identifie un acteur particulier de ce débat.Il s’agit de Jean-Marie Berger. D’abord conseiller juridique à la section « assistance publique », puis « aide sociale » de l’UVCB (l’ancêtre fédéral des fédérations de CPAS régionales actuelles) dans les années septante, il devient le Secrétaire général du CPAS de Charleroi en 1980. Dès 1978, il publie « Le Défi des centres publics d’aide sociale », ouvrage dans lequel il présente la jeune institution,illustre les modalités de l’aide sociale par les premières jurisprudences disponibles puis conclut par un « Plaidoyer pour une politique d’action sociale ». Si ce dernier est assez « philosophique », assez peu concret, il présage toutefois l’évolution que va connaître son auteur : « L’objectif fondamental de l’action sociale est la recherche de l’autonomie des personnes et des groupes, ce qui implique que la lutte contre l’inadaptation ne se situe pas dans l’unique direction de l’adaptation de l’individu à la société mais dans l’adaptation respective de l’individu et de la société. L’action sociale apparaît non pas comme une fonction compensatrice des dégâts humains engendrés par le type de croissance adopté mais comme un facteur de changement social permettant à chacun d’accroître et d’utiliser pleinement ses capacités. ».(3) L’objectif semble séduisant, a fortiori à partir du moment où les actions attendues ne reposent pas uniquement sur l’individu et que la part d’action de la société (via dans notre cas le CPAS) est soulignée. Notons cependant qu’à l’avant-dernière page, l’auteur écrit : « la responsabilité personnelle des bénéficiaires doit être introduite dans tous les cas, quel que soit le service rendu ». (4)

La « responsabilisation »

Onze plus tard, en 1989 donc, le même Jean-Marie Berger, toujours Secrétaire général du CPAS de Charleroi, publie un nouvel ouvrage, « Droit au cœur », cette fois avec Etienne Jacques, qui travaille dans le même CPAS et a été coordinateur du programme « aide sociale » de la Fondation Roi Baudouin (et on se souvient du rôle de cette dernière dans l’émergence des idées de contractualisation, lire ici). Tout en insistant sur le fait qu’ils ne remettent pas en cause le minimex, les auteurs en appellent, sans le formuler encore comme cela, à en faire un instrument d’activation : « Faire du minimex un levier pour [une] promotion et une réinsertion sociales, c’est refuser que des personnes ne s’installent dans un système de gestion de leur survie. C’est chercher à responsabiliser le bénéficiaire, non pour le rendre coupable de sa situation, mais pour lui permettre de recouvrer ses droits à la dignité et à la citoyenneté. Vouloir dès lors lier, pour certaines catégories de bénéficiaires, octroi du minimum de moyens d’existence et projet d’insertion, nous paraît non contradictoire avec le fondement même de ce droit. Cela ne signifie pas pour autant condamner ces bénéficiaires à un travail forcé, comme jadis on condamnait aux galères. ». (5) L’accent sur la « responsabilisation du bénéficiaire », déjà évoquée une décennie plus tôt, est ici accentué. Les auteurs prennent l’exemple de la guidance budgétaire, bien connue en aide sociale, pour élargir cet exemple, pourtant particulièrement concret et arithmétique/comptable (comment puis-je m’en sortir avec des revenus X pour payer mes différentes dépenses ?) à l’ensemble de l’aide sociale.

Ce faisant ils critiquent les « accords pragmatiques » que nouent l’aidant et l’aidé pour plaider en faveur d’une solution reposant sur une contractualisation plus formelle. « En tant qu’action d’accompagnement, de soutien et d’orientation, la guidance peut se dérouler selon un schéma pragmatique ou selon un schéma contractuel. Ce dernier est trop rarement encore pratiqué, bien que son intérêt soit d’inscrire la notion de projet dans la relation d’aide et ainsi de chercher à diminuer les situations de dépendance et de chronicité. Sans doute, pratique-t-on souvent des « quasi-contrats » consistant à déterminer pour autrui comment il doit se comporter. Il s’agit ici de tout autre chose et l’un des buts d’une démarche contractuelle est de clarifier les rôles, responsabilités et engagements des différentes parties en présence, à savoir, la personne ou la famille concernée, le travailleur social et l’instance de décision du CPAS. L’utilisation de la notion de contrat nécessite de s’en référer à la signification qu’elle a en droit : convention par laquelle une ou plusieurs personnes s’obligent envers une ou plusieurs autres à donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose. Quatre conditions régissent la validité d’un contrat : le consentement de la partie qui s’oblige, la capacité de contracter, un objet certain qui forme la matière de l’engagement, une cause licite dans l’obligation. Transposées dans la relation d’aide, ces conditions sont interpellantes : jusqu’où y a-t-il consentement et capacité, qu’est-ce qui est matière à engagement, n’y a-t-il pas ajout à ce que la loi prescrit déjà par ailleurs ? Il ne faut pas s’aveugler sur les conditions sociales et institutionnelles dans lesquelles se noue une relation d’aide. L’intérêt d’une démarche contractuelle est de rendre plus explicites et plus claires les bases de celle-ci sans abolir pour autant les différences de rôles et de positions des parties.

Témoignant de la volonté d’instaurer un espace de plus grande égalité, il s’agit d’engager aidants et aidés dans une transaction, et par là, d’éviter que le fait d’aider quelqu’un ne signifie en même temps lui ôter son autonomie, le mettre dans une position d’infériorité ou l’infantiliser. Il convient, au contraire, de mettre en valeur la responsabilité de la personne aidée, la considérer comme adulte en faisant d’elle le sujet et l’action du changement de sa situation. » (6) Deux choses frappent dans ce plaidoyer. Primo, les auteurs reconnaissent l’inégalité de la relation mais, secundo, malgré quelques précautions, ils semblent sincèrement croire dans la possibilité qu’un contrat pourrait surmonter cette inégalité. Or, comme nous l’avons vu, c’était l’idée de la Révolution française qui s’est avérée impraticable, le Code civil ayant eu l’ambition, largement non atteinte, de compenser ce déséquilibre. Le droit du travail y est parvenu progressivement et partiellement mais au prix d’une vigilance et d’un travail quotidien des syndicats, d’avocats et d’associations.Soutiens dont bénéficient rarement les plus démunis. Comme l’écrira plus tard (à propos de la loi de 2002) Olivier Moreno : « L’idée séduisante selon laquelle les parties peuvent convenir librement de leurs obligations réciproques est démentie chaque jour par la réalité sociale. Une telle conception prétendument égalitaire constitue un recul par rapport aux principes généraux du droit social qui définit précisément les deux parties comme inégales. ». (7)

Exemples et contre-exemples

Pour appuyer leur promotion de l’instauration d’une contractualisation, les auteurs donnent des exemples d’autres pays d’Europe et citent plus particulièrement le revenu minimum d’insertion (RMI) qui vient à l’époque d’être institué en France. Ils mettent aussi en avant l’ineffectivité de notre fameuse disposition au travail, qui leur semble particulièrement préoccupante dans le contexte ambiant, la crise économique d’une part et l’abaissement de l’âge de la majorité civile à dix-huit ans d’autre part. « Manifestement, le législateur n’avait pas prévu les conséquences que la crise économique aurait sur le marché du travail et par ricochet sur le système de protection instauré en 1974. Certains parlementaires avaient souhaité revoir à la baisse la condition de majorité parce que « les jeunes adultes qui demanderont à bénéficier du minimex ne seront guère nombreux et qu’ils n’auront pas à en bénéficier longtemps eu égard aux larges possibilités de trouver un emploi ». Cette prévision s’est hélas trouvée cruellement contredite par les faits. Sans doute a-t-on prévu que le demandeur doit faire la démonstration de la disposition à être mis au travail, sauf raison sociale ou d’équité.

L’inscription de cette disposition dans la loi de 1974 n’avait d’autre objet, dans un contexte généralisé de plein emploi, que de permettre de contrer l’hypothèse d’un refus caractérisé d’une personne à assumer par elle-même sa condition de travailleur malgré le fait qu’elle en avait la possibilité matérielle, physique, psychique et sociale. Cette injonction faite aux ayants droit du minimex de chercher à s’insérer et à travailler est devenue de plus en plus irréaliste en raison du contexte économique et du marché du travail qui n’offrent plus guère d’ouvertures particulièrement pour les groupes les plus défavorisés, les moins qualifiés ou cumulant les handicaps. Par ritualisme, ou pour endiguer la croissance du nombre de bénéficiaires, les CPAS n’ont cessé d’appliquer cette disposition avec plus ou moins de rigueur, rajoutant dans certains cas à la loi des conditions qui ne s’y trouvent pas. Ainsi, dans un CPAS urbain, l’octroi du minimex est conditionné à la remise hebdomadaire, par le bénéficiaire, de sept preuves de recherche d’emploi. Le montant du minimex versé par le CPAS l’est en fonction des preuves fournies par l’intéressé! On atteint ainsi des sommets d’aberration, mais aussi d’illégalité. » (8) Pour les auteurs, la contractualisation donnerait dans de tels cas des gages de sécurité juridique, d’autant plus que les obligations des deux parties seraient précisément déterminées et que le contrat serait assorti de garanties procédurales. Nous nous retrouvons à nouveau face à ce désaccord persistant entre certains juristes, certes apparemment plein de bonnes intentions, mais qui ont une foi désincarnée dans les garanties procédurales, et les acteurs de terrain qui répètent à quel point, souvent, celles-ci ne suffisent pas et sont parfois clairement purement théoriques.

L’incitation financière à l’emploi

Berger et Jacques relèvent aussi un aspect « paradoxal et négatif, de cette injonction à travailler et à s’insérer, le fait que cette obligation s’accompagne dans les faits d’un interdit de travail. En somme, pour bénéficier du minimex, il faut prouver sa volonté de travailler et, en même temps, surtout ne pas travailler, puisque tout revenu obtenu d’un travail ou d’une activité rémunérée vient diminuer d’autant le montant de l’allocation octroyée. Ceux qui dénigrent la « désincitation » au travail et 1’ installation dans une mentalité d’assisté que provoquerait un tel régime devraient d’abord s’interroger sur sa logique interne et les effets qu’elle engendre. ». (9) Une correction partielle est apportée un an plus tard à ce problème : les modalités du calcul des ressources sont en effet modifiées en 1990 dans le but de « favoriser l’intégration socioprofessionnelle » des bénéficiaires du minimex. Puisque toutes les ressources du demandeur doivent en principe être prises en considération pour établir le montant du minimum de moyens d’existence auquel il peut prétendre, la reprise d’un travail dont la rémunération est inférieure au niveau du minimex ne procure par hypothèse à l’intéressé aucun bénéfice net.

Tant que l’ensemble des revenus d’un ayant droit se situent en deçà du seuil du minimex, tout gain professionnel supplémentaire est mécaniquement compensé et neutralisé par une diminution symétrique du minimex accordé par le CPAS. Pareil gain est de facto pris en compte à 100%. Aux fins de lisser cet effet de seuil de nature à décourager la reprise d’une activité professionnelle, l’arrêté d’exécution de la loi du 7 août 1974 est revu en sorte que les revenus nets provenant d’une mise au travail ne soient plus pris en considération qu’après déduction d’un montant forfaitaire, que l’intéressé est autorisé à cumuler – pendant une période de temps limitée à trois ans – avec son minimex. Toutefois, le bénéfice de cette immunisation partielle des gains professionnels est conditionné à l’exigence que la mise au travail ait été réalisée à l’intervention du CPAS ou du service régional de l’emploi. Par conséquent, l’abattement ne peut pas être appliqué aux revenus provenant d’une activité professionnelle que l’intéressé entreprendrait de sa propre initiative (10), ce qui prolonge la désincitation à trouver du travail par soi-même.Cette exonération partielle des revenus professionnels a été reprise plus tard, selon des modalités un peu différentes, dans la réglementation concernant le revenu d’intégration.

Un contrat avec le citoyen

C’est donc à un moment où les idées de contractualisation se développent que Laurette Onkelinx (PS) devient en 1992 ministre (pour la première fois) entre autres de l’Intégration sociale au sein du premier gouvernement Dehaene (1992-1995). (11) Précédemment, depuis 1985, les gouvernements Martens successifs comptaient, en la personne de Miet Smet (CVP), une secrétaire d’État spécifiquement chargée de l’Émancipation sociale.Laurette Onkelinx est à l’origine d’un certain déplacement dans le discours politique relatif à la lutte contre la pauvreté (dont le changement de nom d’Émancipation sociale en Intégration sociale est un signe)et de l’adoption d’un important train de mesures législatives en matière d’aide sociale qu’elle avait déjà tenté d’initier comme députée.(Lire l’encadré ci-dessous.) Dans un contexte politique marqué par une importante percée de l’extrême droite flamande (Vlaams Blok) lors des dernières élections fédérales, le Premier ministre fait de la restauration de la confiance du citoyen envers le politique la ligne directrice de son programme de gouvernement : « En tant que représentants politiques démocratiquement élus, nous assumons une large part de responsabilité dans la société. Au travers des débats que nous menons et des choix que nous opérons, nous devons être parmi les initiateurs de la rénovation sociale. Mais nous ne pouvons pas assumer cette tâche seuls. Au cours des dernières décennies, nous avons eu la tentation, et nous avons parfois été contraints, d’assumer toujours plus de responsabilités dans de très nombreux domaines.

Un ballon d’essai comme députée

Peu avant de devenir ministre pour la première fois,Laurette Onkelinx, alors simple députée, dépose le 18 avril 1991 une proposition de loi (qui ne sera pas adoptée). Elle y propose, pour les matières qui nous intéressent ici, d’ajouter un § 8 à l’article 60 de la loi organique du 8 juillet 1976 des CPAS imposant à ces derniers, sauf raisons de force majeure,de conclure un contrat de réinsertion socio-professionnelle avec toute personne percevant une aide financière ou tout bénéficiaire du minimex. L’intéressé peut refuser de conclure le contrat en raison de son état de santé, de sa situation familiale, de son âge ou pour tout motif le rendant inapte au travail de manière durable.Ce contrat de réinsertion, consistant soit en un « emploi », soit en une formation peut être conclu soit avec le CPAS, soit avec un organisme public ou privé agréé par le Roi. Le texte prévoit que, pendant toute la durée du contrat, l’intéressé reçoit du CPAS outre le minimex ou l’aide normalement allouée, une aide supplémentaire d’au moins 200 francs par jour ouvrable, ce montant pouvant être revu à la hausse par arrêté royal. La députée PS propose donc une activation du minimex pour un contrat pouvant durer jusqu’à un maximum de trois années. Rien n’est dit d’éventuelles cotisations sociales mais le dernier article du projet stipule que les journées prestées en exécution d’un contrat d’insertion sont assimilées à des jours de travail pour ouvrir le droit au chômage…

La politique doit pour tant éviter de donner l’impression qu’elle peut tout résoudre à la fois. Elle doit prendre des engagements clairs, créer le cadre nécessaire au développement de la vie économique, sociale et intellectuelle et essayer de formuler une réponse précise aux besoins et aspirations du citoyen. Il s’agit, à mes yeux, de la mission première du gouvernement que j’ai l’honneur de diriger. » (12) A cette fin, il affiche en particulier son souhait de «conclure un nouveau contrat avec le citoyen au cours des mois à venir. Ce contrat doit apporter une réponse à cinq grands défis sociaux.». Le Premier ministre cite la construction d’une société plus solidaire comme le dernier de ces cinq grands défis appelés à être réalisés en priorité. Il insiste sur la figure du contrat : « La conclusion d’un contrat implique deux parties. Ce n’est donc pas uniquement aux autorités mais aussi aux citoyens qu’il appartient de prendre leurs responsabilités en ce qui concerne l’exécution de ce contrat. ». Vers la fin de sa (longue) déclaration, Dehaene clame : « Dans ce contexte, la promotion de l’emploi reste toutefois l’objectif primordial. Le maintien d’un climat économique favorable, notamment pour les petites et moyennes entreprises, est indispensable. Le gouvernement développera en outre une politique spécifique axée sur les catégories de demandeurs d’emploi les plus vulnérables ». Si le chef du nouveau gouvernement affirme que « l’accord de gouvernement comporte un plan d’action concret », il n’en dévoile pas grand-chose dans sa déclaration, tout en insistant sur le fait qu’il devra être adopté rapidement (en urgence).

Un vaste programme

Ce terme « d’urgence » est repris dans le titre même de la loi qui nous intéresse ici.Et, en effet, il ne faudra que dix mois pour adopter la Loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire (M.B. 4 février 1993) dite aussi Loi Onkelinx.Les dispositions de cette loi sont de plusieurs ordres. Les articles 1 à 11 modifient la loi organique des CPAS sur des points principalement techniques, dont l’unification des voies de recours, ce qui implique une modification du Code judiciaire apportée par les articles 17 à 26. (Lire à ce sujet le prochain numéro.) Les travailleurs sociaux sont aussi concernés : ils seront désormais assermentés (en prêtant serment au moment de prendre leurs fonctions, article 4) et leurs rapports feront foi jusqu’à preuve du contraire (article 6). Les articles 12 à 15 modifient la loi minimex, d’une part en revoyant les modalités d’intervention du fédéral (Lire l’encadré ci-dessous.), d’autre part en introduisant la contractualisation, nous y revenons ci-après. L’article 27 modifie la loi communale pour permettre la réquisition d’immeubles abandonnés depuis plus de six mois et les articles 28 et 29 abrogent les articles 342 à 347 du Code pénal qui contenaient les dispositions relatives à la répression du vagabondage et de la mendicité. Il aura donc fallu un peu plus d’un siècle pour supprimer celle-là des lois Lejeune. (Lire à ce sujet p. 32.)

Un soutien financier de l’État renforcé

On l’a vu, il a fallu attendre 1985 pour que les emplois occupés en application de l’article 60§7 soient subventionnés au même titre que le minimex. Ce dernier, depuis la loi de 1974 qui l’a instauré, était remboursé pour moitié par l’État, l’autre moitié étant donc à charge de la commune. Rappelons que, avant 1974, les CAP payaient les secours sur leurs fonds propres, complétés si nécessaire par la commune. Il n’empêche que le minimex étant un droit instauré par la loi, il pesait davantage sur les finances des communes que l’aide attribué au bon vouloir des CAP et, souvent, en fonction de leurs moyens.La charge sur les communes est d’autant plus en hausse que « la législation sur le minimex a été à plusieurs reprises modifiée, dans le sens d’une légitime extension, sans que la prise en charge par l’Etat augmente. Or, le minimex a augmenté beaucoup plus vite que le coût de la vie et que les recettes des pouvoirs locaux, la majorité civile à 18 ans a ouvert ce droit à une nouvelle tranche d’individus et maintenant les isolés avec charge d’enfant(s) ont le même taux que les chefs de ménage. ».(1) Dès lors la subvention est rehaussée pour les CPAS qui ont le plus grand nombre de bénéficiaires : 60% ou 65% du minimex suivant qu’ils octroient ce droit à au moins 500 bénéficiaires ou à au moins 1.000 bénéficiaires en moyenne annuelle.
En outre, pour encourager la mise à l’emploi, l’ensemble des CPAS bénéficient de subventions majorées au-delà du minimex « normal » : 100% du minimex en cas de mise au travail en application de l’article 60, § 7 de la loi organique pendant le temps nécessaire pour obtenir le droit à la sécurité sociale, 70% du minimex en cas de formation d’au moins 10 heures par semaine ou de mise au travail à raison d’un minimum de 10 heures par semaine et d’un maximum de 20 heures par semaine.
Afin de soutenir les CPAS dans l’intégration des sans-abri, ils reçoivent désormais 100% du minimex en cas d’octroi de cette allocation à un sans-abri et cela pendant une durée d’un an pour autant que l’intéressé soit inscrit au registre de population ainsi que 100% du minimex en cas d’octroi d’un minimex mensuel complémentaire à une personne sans-abri afin de l’aider dans sa réinsertion. (2)

(1) Discours de Marc Xhrouet, Conseiller au Cabinet, présenté au nom de Magda De Galan (PS), ministre de la Santé et des Affaires sociales du gouvernement de la communauté française de Belgique, « Le Programme d’urgence pour une société plus solidaire : une aide sociale renouvelée », in Actes du colloque « Les nouvelles formes de la solidarité » organisé par le centre Droit et sécurité d’existence des Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix de Namur : Chron. D.S., 1993, n° 8, « Les nouvelles formes de la solidarité », p. 340.
(2) Idem.

Un contrat, vraiment ?

C’est évidemment la contractualisation du minimex qui nous intéresse au premier chef et qui est d’ailleurs l’élément qui a le plus marqué dans ce vaste programme, au point que Daniel Dumont affirme que « cette évolution constitue certainement l’un des traits les plus marquants de la décennie ». Il ajoute que c’est cette disposition qui a suscité d’abondantes discussions parmi les parlementaires(Lire l’encadré 3 ci-dessous.), tandis que ses autres composantes ont en revanche fait l’objet d’un large consensus. Au Sénat, le 9 décembre 1992, Laurette Onkelinx justifie le recours au contrat en disant : « Pourquoi un projet individualisé d’insertion sur la base de relations contractuelles ? Essentiellement parce qu’il s’agit dans le domaine de l’aide sociale de suivre l’évolution de l’ensemble du droit public qui transforme progressivement la relation unilatérale entre l’autorité publique et celui qui bénéficie de l’intervention de cette autorité en une relation contractuelle. (…) Le droit à l’aide sociale – surtout s’il s’agit de dépasser l’application mathématique d’une loi, surtout s’il s’agit de créer un processus progressif,nuancé, individualisé d’intégration – ne peut simplement s’inscrire dans une décision d’autorité; le bénéficiaire doit participer, être partie prenante à la définition même des modalités et des conditions l’octroi de l’aide sociale, il doit adhérer, ce qui suppose une relation bilatérale et non plus seulement unilatérale. ». La ministre invoque des expériences de l’associatif : « Le mouvement A.T.D. Quart-Monde fut un des premiers à expérimenter le contrat dans la pratique du travail social en recourant à un contrat explicite et écrit avec les familles exclues qu’il logeait dans les cités »(13)

Dans ce projet, c’est le pire qui n’est pas exclu !

Impliqué dans la lutte contre l’exclusion sociale et l’aide au tiers-monde, conseiller du CPAS de Tournai à partir de 1989, Jean-Paul Snappe emmène la liste Écolo dans le Hainaut occidental en novembre 1991 et est élu sénateur direct. Il devient le premier Écolo de cet arrondissement à accéder à la Haute assemblée. En 1995 il deviendra député wallon puis en 1999 chef de Cabinet du ministre des Affaires sociales et de la Santé en Région wallonne, Thierry Detienne. Il exerce cette fonction de juillet 1999 au 16 mai 2001. À cette date, Jean-Paul Snappe est nommé juge à la Cour d’arbitrage,qui deviendra la Cour constitutionnelle. Il est le premier Écolo à siéger dans cette Cour créée en 1982.(1) Clin d’œil de l’histoire, lorsque Jean-Paul Snappe prendra sa retraite en 2020, c’est Thierry Detienne qui lui succèdera comme juge à la Cour constitutionnelle, suite au blocage mis par certains partis à la candidature de Zakia Khattabi.
Au moment des débats sur le projet de loi Onkelinx, Jean-Paul Snappea donc une bonne connaissance du terrain, de l’associatif et une expérience de deux ans comme conseiller CPAS (il a dû démissionner de ce mandat en devenant sénateur). Il fait partie de ceux qui ont interpellé la ministre de façon assez vive au Sénat. Nous reprenons ici la partie de son intervention qui porte sur la contractualisation, même s’il formule d’autres critiques intéressantes, notamment certaines portant sur le rôle de l’assistant social,sa marge de manœuvre par rapport aux conseillers CPAS et l’ambivalence de son rapport entre aide et contrôle/sanction avec le demandeur/bénéficiaire, à laquelle il fait aussi allusion dans l’extrait qui suit.
« Il faut, madame le Ministre,reconnaître et saluer votre ténacité en ce qui concerne la mise en œuvre du projet individualisé d’insertion. La succession des différents avant-projets de loi est là pour en témoigner. Mais elle n’a pas fait qu’améliorer le texte. Pour ce qui est du contrat d’insertion,elle l’a, à mon sens, passablement durci. Nous pouvons vous rejoindre entièrement sur le constat que vous avez établi quant à l’inadéquation de la loi organique des CPAS et de la loi instituant le minimex pour sortir les jeunes minimexés du risque d’une exclusion prolongée.Je vous suis toujours lorsque vous déclarez, dans l’exposé des motifs, que « le projet individualisé d’intégration vise à mobiliser la collaboration la plus active possible de l’usager et à s’inscrire dans une démarche dynamique valorisante pour l’usager et pour le travailleur social, se traduisant par un contrat négocié, construit et évalué entre partenaires de l’intégration ». Comme c’est bien dit tout cela! C’est un superbe emballage cadeau! Il y a même une étiquette supplémentaire sur la boîte qui précise que le contenu – je cite – « n’a évidemment pas pour but d’être une menace de suppression de l’aide mais, au contraire, un outil pour mobiliser forces, ressources et énergies pour la réalisation d’objectifs concrets et progressifs d’intégration ». Hélas, quand ils ouvriront la boîte, c’est tout autre chose que les jeunes minimexés découvriront, plutôt du style cadeau empoisonné.Le contrat individualisé d’insertion, j’en suis persuadé, peut être un réel outil dynamique. Mais sa réussite est cependant soumise à quelques conditions qu’on ne trouve pas dans le projet et qu’ont pu vérifier ceux et celles qui ont imaginé et expérimenté cet outil dans les réseaux associatifs où vous êtes allée le chercher. Le contrat d’insertion nécessite au moins: un engagement volontaire de chacune des parties et une confiance réciproque entre les partenaires; des engagements équilibrés, de chaque partie, en fonction de leurs possibilités, et pas un contrat unilatéral; un intérêt réel – une sanction positive – pour accepter les contraintes du contrat. Si, dans les intentions et les préambules des projets de loi, on pouvait trouver cette volonté d’un outil positif d’insertion pour les jeunes, leur concrétisation risque bien de n’aboutir qu’à un renforcement de l’exclusion.Devenant une condition supplémentaire à l’octroi du minimex pour les jeunes, la démarche volontaire n’existe plus, tant de la part du CPAS, qui n’en a peut-être ni les moyens ni la volonté pédagogique, que de la part du jeune qui n’a plus d’autre choix et est donc embarqué, non dans un contrat, mais dans une contrainte. L’intérêt dynamique est déjà perdu, le jeune se trouvant dans la même relation qui l’a conduit au décrochage ou à l’échec scolaire.On n’entre pas dans une véritable relation contractuelle où chaque partie prend des engagements susceptibles d’être évalués. On se trouve devant un contrat unilatéral où seul le jeune a des devoirs susceptibles d’être sanctionnés.En cas de non-respect du contrat, la sanction sera proposée parle travailleur social chargé d’accompagner le jeune. On nage en pleine ambiguïté des rôles dénoncée plus haut. Comment la confiance peut-elle s’établir dans pareille relation ? Comment croire ici à une plus grande sérénité du travailleur social ? En plus de la possibilité d’une sanction négative – la suspension du minimex – qui annihile toute la notion d’outil positif d’insertion,quelle est la sanction positive proposée ? Le projet veut privilégier la formation et la mise au travail comme moyen d’accéder à l’autonomie. De quels postes d’emploi concrets les CPAS disposeront-ils pour que cet objectif ne reste pas une chimère ? Je crois qu’il est temps, madame le Ministre, de demander au Gouvernement de réfléchir sérieusement au partage du travail. Qui et avec quels moyens budgétaires va prendre en charge la remotivation et la formation de 10.000 jeunes dont la plupart ont accumulé de lourds retards et de nombreux échecs ? Dans les centres de formation professionnelle du FOREm – en Wallonie en tout cas -,cette population, qui n’a pas les « prérequis » nécessaires pour suivre leurs programmes, se voit aujourd’hui refoulée.Les entreprises d’apprentissage professionnel, EAP et autres initiatives, se sont constituées pour apporter ces « prérequis » et croulent déjà sous les problèmes financiers dus au manque ou aux retards de subventions; elles n’ont pas les moyens de constituer l’encadrement qui serait indispensable à cette tâche.Vous n’avez mis aucune réelle garantie, dans ce projet, pour que les moyens supplémentaires que vous accorderez aux CPAS servent réellement à renforcer cet encadrement indispensable. Il n’y a même aucune garantie – d’autres l’ont déjà signalé tout à l’heure – pour que les montants prévus, tant pour le contrat d’insertion que pour l’ensemble des moyens supplémentaires,viennent effectivement renforcer les fonds des CPAS, puisque cela dépendra du bon vouloir de la commune. Le contrat d’insertion,institutionnalisé sans moyens importants, deviendra vite un outil entièrement galvaudé, même pour ceux qui l’avaient courageusement fait naître.Je n’ai pas, madame le Ministre, la même confiance aveugle que vous dans la mise en œuvre de ce projet. C’est pourquoi vous me trouverez sans doute quelque peu acharné à n’en relever que les imperfections. Je n’ai pas de garantie que ce projet ne participera pas, au contraire, à la destruction d’initiatives présentes sur le terrain et qu’à terme, l’on n’assistera pas à un renforcement de l’exclusion. Et s’il y a un risque de nouvelle exclusion à cause d’une mauvaise mise en œuvre de ce projet ou parce qu’il est détourné de ses intentions, ce seul risque, en raison des dégâts humains qu’il provoquera, m’oblige à en dénoncer les limites.Je ne demande qu’à me tromper. Et même si notre groupe ne soutiendra pas ce projet lors du vote et s’abstiendra, nous ferons en sorte que partout où nous le pourrons, sur le terrain, ce projet soit utilisé pour véritablement favoriser l’intégration et lutter contre la pauvreté.Il n’empêche que je reste persuadé aujourd’hui que, dans ce projet, c’est le pire qui n’est pas exclu !
(1) Delforge P., Dictionnaire des Wallons, fiche en ligne sur le site « Connaître la Wallonie ».
(2)Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, Annales parlementaires, Sénat de Belgique, séance du lundi 21 décembre 1992, pp. 837-838.

Pierre De Proost, lors du colloque de Namur de mai 1993, soulignera à ce propos que : « l’obligation de contracter, avec un établissement public en situation de monopole, imposée comme condition à l’exercice d’un droit fondamental dont le titulaire ne peut disposer, se distingue très nettement de la faculté de contracter avec une association privée. (…) Le contrat d’intégration, notamment en raison de son formalisme et du peu d’intérêt affiché pour la phase précontractuelle, s’éloigne fort de la notion de contrat telle qu’elle était utilisée en travail social.» » (14) Le Conseil d’État avait lui carrément stigmatisé l’utilisation même du mot contrat : « Les « contrats » visés en l’espèce ne pouvant concerner que des engagements moraux, ce terme est, en fait, inadéquat. Il appartiendra aux auteurs du projet de vérifier s’il n’est pas préférable de le remplacer par exemple par « accord» ou « arrangement». ».(15) Par ailleurs, dès lors que le minimex n’est accordé que pour autant que le demandeur accepte de signer le « contrat », « on peut légitimement se demander [s’il] jouit encore de sa liberté de contracter (…). On s’interroge également sur la qualification juridique à donner à ce contrat et sur le principe du consensualisme à la base de tout contrat, dans la mesure où un des cocontractants est forcé d’accepter le contrat proposé. ».(16)

Enfin, si l’on considère que l’intégration doit se faire par le travail, pourquoi « offrir » un contrat d’intégration au lieu d’un contrat de travail ? Peu de temps auparavant, Bruno Van der Linden, dans un texte présenté à la journée d’étude de l’IRES du 21 novembre 1991, intitulée « Dynamique des marchés : contraintes et enjeux pour la Belgique », trace les pistes et limites d’une politique alternative à l’égard des « indisponibles de fait » en précisant en note que ces derniers « s’étendent à d’autres publics que celui des chômeurs indemnises. Nous songeons notamment aux bénéficiaires du minimex et de l’aide sociale. ». Il propose pour ces personnes éloignées de l’emploi un « contrat de réinsertion » pour lequel « se conclurait un contrat de partenariat où, en échange d’une coopération précise, le service chargé du placement élaborerait avec la personne un parcours de réinsertion professionnelle et, le cas échéant, sociale, adapté aux caractéristiques de l’individu et aboutissant à tout le moins à la garantie d’un emploi temporaire rémunéré conformément aux conventions collectives. Compte tenu de leur passé, cette garantie nous parait être une condition nécessaire à l’adhésion de ces sans-emploi au contrat ». (17) Pierre De Proost cite cette proposition et souligne que« Bruno Van der Linden fait de cette garantie une condition nécessaire… que ne rencontre pas le contrat d’intégration sociale. ».(18)

Bruno Van der Linden ajoute encore en note : « Il s’agirait en outre d’inclure au contrat une disposition souple en cas d’échec durant le parcours (réorientation ou passerelle vers le statut de non demandeur d’emploi) ou au terme de celui-ci (si l’emploi temporaire n’est pas suivi d’une embauche durable, le droit aux indemnités de chômage doit être assuré). Par ailleurs, un tel contrat requerrait une disponibilité effective pour le marché du travail. En pratique, cela supposerait, notamment,que certaines dispositions soient favorisées durant le parcours de réinsertion et au-delà (par exemple, 1’accession commode à une garde des enfants). Si de telles conditions étaient remplies, une indisponibilité pour le marché du travail, identifiée dans la clarté, ne saurait que s’accompagner de sanctions administratives. ». Non seulement le contrat d’intégration n’a rien d’un contrat d’emploi mais il ne s’accompagne pas non plus explicitement de mesures favorisant l’insertion (on ne mentionne par exemple pas l’obligation pour le CPAS de prendre en charge la garde des enfants) et prévoit des sanctions bien avant l’étape ultime envisagée ici. Notons cependant qu’il est prévu que des aides complémentaires liées aux exigences du projet individualisé d’intégration sociale (PIIS) puissent être accordées.(Lire l’encadré ci-dessous.)

Les modalités prévues pour le contrat d’intégration

L’arrêté royal du 24 mars 1993fixant les conditions minimales et les modalités auxquelles doivent répondre les contrats contenant un projet individualisé d’intégration sociale (M.B. 26 mars 1993) est assez court mais comprend quelques éléments à signaler.Le premier article précise que le contrat est établi par le travailleur social conformément au modèle arrêté par le conseil de l’aide sociale. Le second article précise les engagements des parties en distinguant ceux du CPAS, du bénéficiaire, du travailleur social et éventuellement d’un ou plusieurs intervenants extérieurs. Le travailleur social informe le bénéficiaire de la teneur et de la portée du contrat; il lui lit au besoin de contrat préalablement à la signature du contrat. Ce dernier s’appuie sur les aptitudes et qualifications de la personne concernée, rappelle au besoin les aides accordées et la durée de leur octroi; précise les aides complémentaires liées aux exigences du projet individualisé d’intégration sociale, les objectifs poursuivis par le centre et par le bénéficiaire, les modalités de réalisation de ces objectifs. Dans les garanties protectrices, l’article 3 stipule que le contrat veille à respecter une juste proportionnalité entre les exigences formulées à l’égard du bénéficiaire et l’aide octroyée tandis que le quatrième ajoute que le contrat respecte le libre choix de l’intéressé tout en ajoutant « chaque fois que possible et à coûts comparables ». On trouve également des dispositions particulières applicables en cas de formation (art. 5 et 6), de mise au travail (art. 7) et d’intervention d’un ou plusieurs tiers (art. 8). L’arrêté prévoit la fréquence de l’évaluation (au minimum mensuelle !) et oblige le travailleur social à accorder un entretien au bénéficiaire dans les trois jours lorsque celui-ci en fait la demande.

Les jeunes ciblés

Tous les bénéficiaires sont potentiellement visés par cette contractualisation, mais avec des modalités différentes. La loi instaure un contrat comprenant un projet individualisé d’intégration sociale qui est de facto institué comme mode de preuve de la disposition au travail que doit remplir tout demandeur du minimex. Plus précisément, ce mode de preuve est rendu obligatoire par la loi pour les demandeurs âgés de dix-huit à vingt-cinq ans, alors qu’il est facultatif – et dès lors laissé à la discrétion des CPAS – pour les demandeurs plus âgés. (19) L’ensemble du texte du projet de loi exprime effectivement une grande inquiétude concernant la « dépendance » supposée des jeunes allocataires. Il faut dire que le nombre de jeunes bénéficiaires du minimex augmente fortement, à cause du manque d’emplois bien sûr mais aussi du fait, déjà évoqué, de l’abaissement de l’âge de la majorité. Au moment où la loi est votée, 5.000 nouveaux bénéficiaires âgés de 18 à 20 ans arrivent dans les CPAS, soit plus de 9% du total. (20) Et le ton de la ministre à leur égard est dur. En réponse aux sénateurs qui l’interrogent, Laurette Onkelinx déclare ainsi : « Je veux à tout prix lutter contre la dépendance.Pour cela, l’aide sociale doit être revalorisée. Elle est un droit,mais pas sans condition. Que se passe-t-il sur le terrain ? En commission, j’ai cité l’exemple de ces professeurs de l’enseignement professionnel qui avouent ne plus savoir que faire, confrontés à des jeunes qui approchent des 18 ans et qui déclarent : « Pas de problème, dans quelques mois, nous disposerons d’environ 20.000 francs par mois pour vivre! » Pour ma part, je dis non et j’affirme qu’il faut casser cet ancrage culturel dans la dépendance.Il faut responsabiliser notamment les jeunes et les forcer à la réinsertion. Ils ont des droits, mais ils ont aussi des devoirs. » (21)

Les sanctions

Plusieurs observateurs relativisent cette dureté, en insistant sur le fait que, si, en fin de contrat, des sanctions pouvant aller jusqu’à trois mois de suspension sont prévues, ces dispositions resteront relativement formelles et peu appliquées. Une étude de la branche flamande de l’Union des villes et communes, basée sur des données provenant de 362 CPAS a pu montrer, en 1996, que 1,1% des personnes qui ont conclu un contrat d’intégration ont été sanctionnées. Ainsi, loin d’y voir une dérive répressive, les défenseurs du « programme d’urgence » le considèrent comme le prolongement de la loi de 1976. A leurs yeux, la situation antérieure ne permettait pas de répondre à l’objectif de fournir à l’allocataire une « vie conforme à la dignité humaine » mais uniquement d’accéder à un revenu. Certains auteurs y voient une évolution donnant une nouvelle chance au bénéficiaire et impliquant des responsabilités nouvelles pour la société (principalement celle de l’insertion par le travail). D’aucuns ajoutent que le contrat permet de préciser la fameuse condition d’octroi de la « disposition à travailler » déjà présente dans la loi et qui permettait une interprétation large, « ouvrant la porte à toutes les dérives comme à toutes les avancées ».

La loi de 1993 serait en ce sens une avancée et une garantie contre la zone d’arbitraire présente dans la loi de 1974. Cette critique n’est sans doute pas dénuée de fondement dans la mesure où la notion de la disposition à travailler, nous l’avons vu en long et en large,est très floue et difficile à cerner, à objectiver. Dès le colloque de Namur de mai 1993, Pierre De Proost le pointe aussi : « De nombreux praticiens se féliciteront de ce que le législateur, fixant les durées possibles de la suspension du droit en cas de non respect des engagements, a indirectement limité l’arbitraire des CPAS. La plus grande diversité de tarifs régnait lorsque des sanctions étaient prises pour «absence de preuve de la disposition à être mis au travail. »». Mais il ajoute :« le silence des textes donne à penser que CPAS, travailleur social et intervenant(s) extérieur(s) n’encourent pas de sanctions s’ils ne respectent pas leurs engagements ». (22) L’inégalité des parties à nouveau.

Des justifications ambivalentes

Cela dit, la justification apportée à la contractualisation du minimex par le gouvernement et la ministre est, relève Daniel Dumont,« profondément ambivalente, en cela qu’elle associe de près deux diagnostics rétrospectifs et deux argumentaires prospectifs nettement distincts l’un de l’autre. D’un côté, certains propos du gouvernement semblent trahir l’amorce d’un retournement dans la compréhension consensuelle des facteurs explicatifs de la pauvreté. Là où le législateur de 1974 s’accordait sur la prééminence des causes structurelles génératrices de l’exclusion, l’exposé des motifs du projet de loi déposé une vingtaine d’années plus tard avance : « l’on est moins assuré aujourd’hui qu’hier que l’existence de la pauvreté dépend des seules évolutions économiques ». Dans la mesure où les comportements individuels adoptés par les bénéficiaires – et par les plus jeunes d’entre eux en particulier – paraissent devoir susciter une vigilance accrue, associer à l’avenir le versement du minimex à la signature d’un contrat énumérant les devoirs précis impartis à l’ayant droit est alors un moyen de rappeler à celui-ci que la perception du revenu minimum doit impliquer de sa part l’accomplissement de certains efforts, sous peine de sanctions.

Mais d’un autre côté, la ministre Onkelinx adopte une perspective tout autre lorsqu’elle suggère que les CPAS n’en font pas assez en « se contentant » de verser un revenu minimum. Inspirée par cette prémisse, l’introduction des projets individualisés d’intégration sociale est alors présentée comme « un ‘plus’ à la relation d’aide sociale » et comme « un dépassement substantiel [de la] politique traditionnelle d’aide ». Il s’agirait, en somme, de substituer à la logique de la « bouée » celle du « tremplin ». Au passage, ce second argumentaire et la figure du projet individualisé d’intégration ne font-ils pas singulièrement penser aux réflexions et aux propositions formulées par Etienne Jacques et Jean-Marie Berger dans leur livre paru en 1989 ? A vrai dire, la « coïncidence » est loin d’être purement fortuite, puisqu’au moment de la conception du « programme d’urgence » voulu par le gouvernement, le second de ces deux auteurs n’est nul autre que le chef de cabinet et la « plume » de Laurette Onkelinx… » (23) (Lire l’encadré ci-dessous.)

Insérer lesjeunes ou en limiter le nombre ?

Jean-Marie Berger fait partie de ceux qui ont critiqué virulemment l’abaissement de l’âge de la majorité : « L’ouverture – aussi sauvage que demain celle des frontières européennes – de la majorité civile à 18 ans avec le droit au minimex, proclamé comme le sommet du bien-être social pour tous ces jeunes sans diplôme adéquat, sans motivation suffisante, en décrochage familial et scolaire, transformés en consommateurs de la drogue douce du minimex ne peut que nous interpeller tous. Ils se précipitent sur ce qui, en termes de citoyenneté, n’est qu’un mirage. ». (1) Consommateurs de la drogue douce du minimex ! On croirait entendre Bart de Wever en 2010 quand il disait que les Wallons étaient accros aux transferts venus de la Flandre…
Berger n’en reste pas là, il dresse un tableau qui fait croire que tout est facile pour les demandeurs/bénéficiaires et que les CPAS sont malmenés : « La jurisprudence est là pour conforter l’image d’un CPAS mister-cash d’un bien marchand, en tout cas pour l’allocataire social : ouverture du droit au minimex même aux étudiants, sanction à l’égard du CPAS qui se montre trop impérieux dans ses exigences de recherche d’emplois, définition laxiste de l’isolé permettant à deux jeunes qui vivent sur le même pallier de bénéficier de 36.700 francs par mois, charge de la preuve à fournir par le CPAS et non parle demandeur, ouverture d’un droit identique par biais de l’aide sociale aux candidats réfugiés qui ne sont en fait ni réfugiés, ni candidats à quoi que ce soit sinon à l’aide sociale. ». A nouveau des propos dont le dernier en particulier nous fait penser davantage à la (très à) droite de l’échiquier politique. Les profs ne sont pas épargnés : « le minimex s’est transformé en rente viagère pour une vie sans vie. Hier, les enseignants étaient chargés d’aider les étudiants en phase terminale à remplir le formulaire de demande d’allocation de chômage. Maintenant, c’est en cours de scolarité, de préférence dès la rentrée scolaire, qu’ils expliqueront dans ses détails le droit au minimex dès 18 ans ».
Pour sortir de ce marasme, il dégaine une nouvelle fois son arme magique : le contrat d’intégration. « Pour éviter l’installation dans le minimum de moyens d’existence de jeunes de 18 à 25 voire 30 ans, il y aurait lieu de poser vraiment la question de fixation des montants évoluant en fonction de l’âge mais surtout de conditionner l’octroi d’un minimex supérieur aux allocations de chômage d’attente à des exigences contractuelles liées à une insertion grâce au suivi d’une formation, ou/et par la mise au travail sauf si des raisons de santé ou des raisons sociales impérieuses justifient une impossibilité.L’enlisement des jeunes dans le minimex doit être combattu par des mesures positives d’insertion pouvant au besoin faire l’objet de sanctions soumises à l’appréciation des tribunaux du travail. » Et il ajoute, mine de rien, « La proposition de loi déposée par L. Onkelinx mérite de retenir l’attention de chacun. ». (Lire l’encadré 1 p. XXX.)
On se s’étonnera donc pas que Berger devienne l’année suivante le chef de cabinet « Intégration sociale » de Laurette Onkelinx. Berger relate brièvement son expérience dans Berger J.-M., « Elaborer la loi aujourd’hui : mission impossible ? L’expérience d’un membre de cabinet », in Elaborer la loi, mission impossible ? (dir. B. Jadot et F. Ost), Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, coll. « Travaux et recherches », 1999, p. 139-147. Daniel Dumont relève (2) que là où Droit au cœur, le livre publié en 1989, mettait l’accent sur l’idée de développer une politique volontariste d’insertion socioprofessionnelle qui se superpose au minimex, la principale raison d’être des contrats d’intégration sociale évoquée dans le second texte est la nécessité de « contrer les effets pervers » de l’abaissement de la majorité civile à 18 ans…
(1) Berger J.-M., « Quand la solidarité se marchande » in Quevit M. (sous la direction de), La Wallonie au Futur, Le défi de l’éducation, Actes du Deuxième congrès « La Wallonie au Futur. Le Défi de l’Education », octobre 1991, Institut Jules Destrée, Charleroi, 1992, en ligne sur le site de l’Institut Jules Destrée. Les citations suivantes viennent du même texte.
(2) Dumont D., op. cit., p. 152, en note.

Un outil émancipatoire ?

Cela dit, même si l’on entend les justifications gouvernementales, il convient de nuancer ces arguments dès lors que le contenu des contrats est en pratique défini par les CPAS eux-mêmes, laissant de facto une grande place à l’arbitraire et à ce qu’il est permis de demander.Lors du colloque de Namur en mai 1993, Yves Poullet, juriste et professeur d’université, déclare, dans son allocution d’ouverture : « Passer pour les jeunes du droit à l’aide à la négociation de l’aide, n’est-ce pas le plus beau pari, la plus belle marque de confiance… Cette innovation est la plus remarquable du projet. ». Il enchaîne toutefois: « Souffrez, cependant, qu’un universitaire, c’est son métier, marque à cet instant quelques hésitations … Ivan Dechamps, assistant à notre centre, secrétaire scientifique de ce colloque, écrivait récemment: «Le projet individualisé d’intégration sociale rêvé pour ceux qui n’ont pas de travail par les responsables politiques actuels, relève plus du projet-sanction et du travail-devoir que du parcours émancipatoire de l’individu»(…) La loi souhaite la confiance… Sera-t-elle demain possible entre un jeune que l’on force à s’intégrer dans une société qui par ailleurs ne lui offre pas nécessairement – les chiffres du chômage l’attestent- les moyens de s’épanouir et un travailleur social chargé non d’écouter mais de contrôler la réalisation d’un «projet» ». (24)

Sur cette même question et dans la lignée du titre de son intervention (« De l’émancipation à l’intégration : plus qu’un glissement sémantique ! »), Pierre De Proost souligne un autre glissement sémantique :«la mutation du département de l’Émancipation sociale en département de l’Intégration sociale.Changement de dénomination que je regrette comme tous ceux qui pensent que la finalité du travail social n’est pas l’intégration mais bien l’autonomie des personnes et des groupes considérés. Or, soutenir que les deux sont toujours synonymes s’inscrit dans une perspective conservatrice et normalisatrice. En effet, c’est la négation des virtualités d’épanouissement d’un individu ou d’un groupe hors des valeurs les plus communément admises. L’intégration renvoie en droite ligne à l’incorporation, à l’assimilation, tandis que l’émancipation laisse entrevoir, même si cela peut paraître tout théorique, l’affranchissement, la libération. En ce domaine, le choix des termes revêt une importance plus que symbolique. ».(25)

L’inégalité des parties

L’on peut éventuellement croire aux bonnes intentions de la ministre et du gouvernement. Mais on ne peut que les qualifier de déconnectées du réel, tant elles font abstraction de l’inégalité des parties, comme par exemple le fait que l’allocataire n’est pas en position de négocier le « contrat ». L’on ne peut que reconnaître les garanties procédurales des textes. Mais on ne peut que les qualifier de déconnectées du réel tant elles font abstraction de l’inégalité des parties, comme par exemple le fait que les sanctions soient seulement prévues dans le chef de l’allocataire.L’on ne peut que reconnaître que l’objectivation de la disposition au travail a toujours posé problème et que substituer une sanction prévue par la loi est préférable à la suppression pure et simple de l’aide. Mais on ne peut que qualifier de déconnectée du réel cette conception tant elle fait abstraction de l’inégalité des parties. Dans les faits, beaucoup de CPAS ont interprété l’évaluation négative du contrat comme une non disposition au travail et ne se sont pas contentés de la sanction prévue, allant donc jusqu’à supprimer le minimex.

Un retour en arrière

Cela a particulièrement alerté les opposants, car, cette première mesure de contractualisation, même si son caractère obligatoire ne concernait que les jeunes de moins de vingt-cinq ans, représentait un précédent dangereux, le doigt dans un engrenage qui ne manquerait pas d’entraîner tôt ou tard l’ensemble des bénéficiaires.Sur le plan des principes, cette « innovation » représentait un changement radical de paradigme. Loin comme annoncé de résoudre les problèmes posés par l’arbitraire que constitue l’évaluation de la disposition au travail dans la loi de 1974, la loi de 1993 « est incompatible avec la logique catégorielle du droit-créance instaurée par la loi du 7 août 1974 ». Au contraire, le «contrat d’intégration» peut être analysé comme « une subversion de l’esprit de la loi de 1974 en ce qu’il renoue avec les interprétations abusives des CPAS. En effet en liant, sous peine de sanctions, l’octroi et le maintien du revenu minimum à l’acceptation et au respect d’un « projet individualisé d’intégration sociale », elle assure une mise sous tutelle des demandeurs qui auront dès lors plus de mal à ne pas vivre l’aide de la collectivité comme une assistance, fût-elle modernisée par la figure contractuelle ». (26) Olivier Moreno va même plus loin en disant « qu’il s’agit d’un retour en arrière et plus précisément à l’esprit assistanciel discrétionnaire de la loi du 10 mars 1925organique de l’assistance publique, dès lors qu’en subordonnant l’octroi du minimex à la signature d’un contrat et à la diligence mise par le débiteur pour le respecter, le législateur rend le demandeur du minimex dépendant de l’appréciation discrétionnaire du CPAS -créancier. ». (27)

(1) De Busscher J., « L’institution du droit à un minimum de moyens d’existence », Revue belge de sécurité sociale, vol. 16, n° 10, 1974, p. 1059. Lire aussi à ce propos Dumont D., op. cit., p. 144.

(2) Projet de loi instituant un revenu garanti à chacun, Doc. parl., Chambre, séance du 17 juillet 1974, p. 1465.

(3) Berger J.-M., Le Défi des centres publics d’aide sociale, Editions Labor, 1978, pp. 201-202.

(4) Idem, p. 205.

(5) Berger J.-M. et Jacques E., Droit au cœur, Bruxelles, Labor, 1989, pp. 194-195. Pour l’analyse de cet épisode, Dumont D., op. cit., pp. 145-146 et 152 et Zamora Vargas Daniel, op. cit., p. 189.

(6) Berger J.-M. et Jacques E., op. cit., p. 155.

(7) Moreno O., « Du minimex au droit à l’intégration sociale : quelques droits fondamentaux en quête d’effectivité », in Vers le droit à l’intégration sociale (dir. M. Bodart), Bruxelles, La Charte, coll. « Droit en mouvement », 2002, p. 139.

(8) Berger J.-M. et Jacques E., op. cit., p. 193.

(9) Idem, p. 194. Les auteurs citent Lalière C., « Aide sociale et mise au travail. Dix ans de fonctionnement des CPAS, Mouvement communal, 10/1987.

(10) Dumont D., op. cit., p. 136.

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(11) Sauf mentions contraires, cette partie synthétise Dumont D., op. cit., pp. 146-162 et Zamora Vargas Daniel, op. cit., p. 191-196.

(12) Déclaration gouvernementale lue par le Premier ministre Jean-Luc Dehaene à la Chambre et au Sénat le 9 mars 1992, en ligne sur le site du CRISP.

(13) Exposé introductif de la ministre de l’Intégration sociale, de la Santé publique et de l’environnement,Doc. parl., Sén., 1992-1993, n° 546/2, pp. 4-5.

(14) De Proost P., « De l’émancipation à l’intégration : plus qu’un glissement sémantique ! », Chron. D.S., 1993, n° 8, « Les nouvelles formes de la solidarité », p. 361 et 362.

(15) Troisième avis de la section de législation du Conseil d’État, Doc. parl., Ch. Repr., sess. extr., 1991-1992, n’ 630/1, p. 43.

(16) Moreno O., op. cit., p. 134.

(17) Van der Linden B., Structuration des politiques belges à l’égard des sans-emplois, Bulletin de l’Ires, n°155, novembre 1991, p. 31.

(18) De Proost P., op. cit., p. 364.

(19) Bodart M., « La nouvelle loi et les politiques d’accès à l’emploi », Vers le droit à l’intégration sociale (dir. M. Bodart), Bruxelles, La Charte, coll. « Droit en mouvement », 2002, p. 173.

(20) Lambert S., « Loi du 12 janvier contenant un programme pour une société plus solidaire dite « Loi Onkelinx » », L’année sociale 1993, Institut de sociologie de l’ULB, Bruxelles, 1994, p. 250.

(21) Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, Annales parlementaires, Sénat de Belgique, séance du lundi 21 décembre 1992, p. 845.

(22) De Proost P., op. cit., p. 362.

(23) Dumont D., op. cit., pp. 151-152. Les citations viennent du Projet de loi du 3 septembre 1992 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, exposé des motifs, Doc. parl., Chambre, sess. extraord. 1991-1992, n° 630/1, p. 2 et Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, rapport du 9 novembre 1992 fait au nom de la commission de la Santé publique et de l’Environnement par B. Vandendriessche et C. Burgeon, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1992-1993, n° 630/5, p. 32 et 57.

(24) Poullet Y., Allocution d’ouverture, in Actes du colloque « Les nouvelles formes de la solidarité » organisé par le centre Droit et sécurité d’existence des Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix de Namur : Chron. D.S., 1993, n° 8, « Les nouvelles formes de la solidarité », p. 338.

(25) De Proost P., op. cit., p. 363.

(26) Moreno O., op. cit., p. 132.

(27) Idem, pp. 135-136.