Pour la solidarité, Contre L'exclusion
dossier exclusion du chômage
Qui sont les futurs exclus du chômage ?
Plus des deux tiers des chômeurs et des chômeuses actuellement indemnisés devraient perdre leur droit entre janvier 2026 et juillet 2027. Ils et elles sont plutôt Bruxellois ou Wallons, souvent peu scolarisés et bien souvent âgés.
Le projet de limitation dans le temps des allocations de chômage, que nous dénonçons dans ces colonnes depuis plus de trois ans, est devenu une réalité. Ce 18 juillet 2025, juste avant les vacances parlementaires, le gouvernement Arizona a réussi à faire adopter son projet à travers le vote d’une loi-programme. Nous verrons plus loin comment ce projet a évolué entre l’accord de formation gouvernementale de fin janvier et le vote de mi-juillet. Au cours de ces mois de discussions et d’interventions diverses (organes de concertation, positions politiques, manifestations et autres mobilisations, Conseil d’État), quelques catégories initialement visées ont été épargnées, alors que peu d’exceptions étaient prévues au départ. (Lire ici) En avril, le ministre fédéral de l’Emploi, David Clarinval (MR), clamait encore : « au 1er janvier 2028, tous les 320.000 demandeurs d’emploi qui n’ont pas retrouvé du travail auront été exclus, à l’exception des nouveaux entrants et de ceux qui étaient exemptés de cette limitation, comme les plus de 55 ans et les artistes. ». (1)
Au moins 2 chômeurs sur 3 exclus
Finalement, lors de la séance de la commission des Affaires sociales de la Chambre, le 6 juin 2025, à la veille du week-end de Pentecôte, le ministre de l’Emploi communiquait que, selon lui et une estimation de l’ONEm, 184.463 personnes « seulement » seront concernées par l’exclusion. Rappelons qu’en juillet 2023, nous titrions : « 155.000 chômeurs exclus en 2024 ? ». (2) Certes, le timing a été un peu repoussé par le temps nécessaire pour former la coalition mais l’on voit que notre chiffrage était loin d’être surestimé, contrairement à ce que d’aucuns disaient alors. Il était même en dessous de la réalité. Les positionnements préélectoraux du MR, des Engagés et de Vooruit évoquant une limitation du chômage après deux ans, le CD&V trois ans et la N-VA « maximum trois ans en fonction du passé professionnel », nous n’avions pas anticipé qu’in fine, pour certaines catégories de chômeurs, l’exclusion interviendrait déjà après seulement un an d’indemnisation.
Comment le ministre Clarinval est-il passé entre avril et juin 2025 d’une estimation de 320.000 à 184.463 exclus ? D’abord, parce que le chômage a baissé, la réforme survenant à une période où le chômage est au plus bas depuis longtemps. Ensuite, il y a les quelques exemptions. Mais c’est l’estimation d’un taux de sortie avant la fin de droit qui explique principalement cette différence. Le chômage est en effet un phénomène dynamique : même quand le niveau de chômage global est stable, il y a une évolution constante des flux d’entrées et de sorties du chômage. L’ONEm observait par exemple pour l’année 2024 une « stagnation de la moyenne » mais ajoutait qu’elle « masque une dynamique assez marquée : tous les trois mois, environ 18 % de cette population de chômeurs est renouvelée par des flux d’entrée et de sortie. ». (3) Les flux de sortie du chômage se font évidemment vers le travail, mais aussi vers la maladie, la pension, les départs à l’étranger, les décès, l’exclusion (avec ou sans passage au CPAS) etc.
En examinant le public visé par la réforme, l’ONEm ne s’est pas contenté d’appliquer une moyenne générale. L’administration a tenté une estimation plus fine en précisant les taux de sortie propres à différents groupes, en fonction de la période d’indemnisation dans laquelle chaque sans-emploi se trouve au 1er juillet 2025. (Lire ici.)Elle a ainsi calculé que le taux de sortie serait de 74 % pour les personnes en première période d’indemnisation (moins d’un an de chômage). Cela peut sembler énorme mais les personnes qui sont chômeuses depuis peu sont évidemment les plus proches de l’emploi et donc les plus susceptibles de retrouver du boulot. Le taux de sortie serait de 35,7% pour les chômeurs en seconde période d’indemnisation (entre treize et maximum quarante-huit mois de chômage) et de 16,9 % pour ceux qui sont en troisième et dernière période d’indemnisation (allocation forfaitaire). Pour l’ensemble du public visé, cela correspond à un peu plus de 20% de sortie estimée avant la fin de droit. Nous ne pouvons qu’être un peu dubitatifs devant ces estimations. Appliquer le taux de sortie observé en période « normale » à une population qui va devoir affronter une fin de droit brutale et massive paraît pour le moins audacieux. Il faut cependant reconnaître que l’estimation de l’administration ne pouvait qu’être largement approximative. La situation étant totalement inédite, les extrapolations chiffrées à partir d’expériences antérieures sont nécessairement sujettes à caution. Par ailleurs, la réforme ne crée en elle-même aucun nouvel emploi.
Par exemple, dans une situation comme celle de la Région de Bruxelles-Capitale, caractérisée par un grand nombre de demandeurs d’emploi peu qualifiés et un niveau de qualification élevé des emplois vacants, on ne peut qu’être particulièrement dubitatif sur l’impact de la fin des allocations en termes de retour à l’emploi. Exclure le chômeur ne lui délivrera pas un diplôme requis ou ne fera pas baisser les exigences de diplôme des emplois vacants. Le total de 184.463 exclus avancé par le ministre Clarinval et par l’ONEm correspond en réalité à un public visé de 230.944 personnes qui recevront une lettre d’avertissement les prévenant de leur date de fin de droit. Il faut donc être conscient que chacune de ces 46.481 personnes averties censées sortir du chômage avant la date couperet mais qui serait finalement toujours au chômage à ce moment ira gonfler le chiffre des exclus. Parmi les 230.944 avertis, certains sortiront effectivement du chômage à temps mais le nombre annoncé de 184.463 exclus risque d’être dépassé.(Lire ici.)
Quel profil ?
A ce stade, penchons-nous déjà sur ces 184.463 fins de droit prévues. (4) Il s’agit donc principalement de personnes vivant en Wallonie (46,78%) et en Région de Bruxelles-Capitale (22,10%) pour 31,12% en Flandre. Cette dimension communautaire est encore plus nette si, au lieu des chiffres absolus, on regarde la part que représentent les futurs exclus dans la population en âge de travailler (18-65 ans) : 2,56% pour l’ensemble de la Belgique mais 4,94% en Région de Bruxelles-Capitale, 3,81% en Wallonie et 1,39% en Flandre. Toujours selon ce même critère du ratio nombre de chômeurs visés sur nombre d’habitants de 18 à 65 ans, mais en zoomant sur le niveau municipal, on constate sans surprise que le « Top 25 » est constitué de dix des dix-neuf communes de la région bruxelloise (par ordre décroissant Molenbeek-Saint-Jean, Saint-Josse-Ten-Noode, Bruxelles Ville, Anderlecht, Koekelberg, Saint-Gilles, Schaerbeek, Berchem-Sainte-Agathe, Forest et Jette), cinq de la province de Liège (Liège, Verviers, Seraing, Dison et Herstal) et dix de la province du Hainaut (Farciennes, Charleroi, Quiévrain, Chatelet, Manage, Chapelle-lez-Herlaimont, Boussu, Dour, La Louvière et Colfontaine). La FGTB a eu la bonne idée de mettre ces données en rapport avec l’indice IPP (impôt des personnes physiques).
Comme l’explique Florence Lepoivre, Secrétaire générale de la FGTB Bruxelles : « Ce croisement est fondamental. Il confirme que plus une commune est pauvre, plus elle est frappée par la réforme. À Bruxelles, certaines communes affichent un revenu moyen par habitant 30 à 40 % en dessous de la moyenne nationale. Et ce sont ces mêmes communes dont les CPAS devront, demain, prendre en charge des milliers de personnes exclues du chômage, en plus de toutes les personnes qu’ils accompagnent déjà. C’est une double peine : on coupe l’allocation à des personnes déjà précaires, et on transfère la charge aux communes… qui n’ont ni les moyens ni les compétences et ressources fiscales pour assumer cela. » (5) L’indice IPP donne une image crue des différences de revenus en Belgique. L’indice moyen de l’ensemble du pays étant 100, la Flandre le dépasse (107) sans surprise tandis que la Wallonie est un peu en dessous (94) et la région bruxelloise nettement plus bas (79). Saint-Josse-Ten-Noode (54) et Molenbeek-Saint-Jean (58) ne sont pas loin d’être à la moitié du revenu moyen national. Anderlecht, Farciennes, Dison, Koekelberg et Schaerbeek se situent entre 64 et 68. Les dix-sept autres communes du « Top 25 » ont un indice entre 70 (Bruxelles-Ville) et 88 (Chapelle-lez-Herlaimont). Toutes ont donc un indice de richesse significativement plus bas que la moyenne nationale. (Lire le tableau.)
En Wallonie, le sillon Sambre et Meuse, l’ancien bassin industriel, est particulièrement touché, mais aussi d’autres sous-régions, comme le sud de la province de Namur. (Lire la carte.) Idem pour certaines poches du sud de Liège ou de la province de Luxembourg. En région bruxelloise, même Woluwe-Saint-Pierre, la commune la moins frappée, atteint quasiment la moyenne nationale. (Lire la carte .) En Flandre, c’est Anvers qui atteint le score le plus élevé (2,92%) tout en étant seulement à la 142ème place nationale. Turnhout et Renaix sont juste au-dessus de la moyenne du pays de 2,56% qui est le taux d’Ostende. Puis vient Blankenberge avec 2,31%. Toutes les autres communes flamandes sont en dessous des 2% dont 134 (sur un total de 285 communes flamandes) oscillent entre 0,37% et 0,99%. Il s’agit donc d’une communautarisation qui ne dit pas son nom mais qui est parfaitement assumée par le Premier ministre de l’Arizona. Le 1er février, dès le lendemain de l’accord de gouvernement, Bart De Wever déclarait à la VRT (télévision publique flamande) : « Limiter le chômage dans le temps est la réforme la plus communautaire que l’on puisse réaliser. ».
Sexe et catégorie familiale
Les futurs exclus sont principalement des hommes (54,18%), notamment parce que les femmes ont été les principales victimes de la fin de droit aux allocations d’insertion depuis 2015, qu’elles travaillent davantage à temps partiel et qu’elles sont aussi plus nombreuses à être indemnisées par la mutuelle plutôt que par le chômage. Précisons cependant que plus de la moitié des femmes concernées (51,05%) sont cohabitantes. Or, comme nous le verrons plus loin (Lire ici), le droit au CPAS sera rare pour les exclus du chômage qui sont cohabitants. Notons à ce propos que beaucoup d’estimations se sont basées sur la limitation à trois ans des allocations d’insertion (gouvernement Di Rupo, mesure de 2012 sortant ses effets en 2015) qui avait concerné pour plus de deux tiers (67,36 %) des cohabitants. Or, si les cohabitants forment à nouveau la plus grosse proportion des futurs exclus (41,40%), leur part est donc de plus de 25% inférieure à celle de 2015. Avec 29% d’isolés et 29% de chefs de ménage, ce sont presque six chômeurs exclus sur 10 qui devraient ouvrir un droit au revenu d’intégration (RI) après l’exclusion.
Un groupe peu qualifié
Près de la moitié des fins de droit programmées (47,61%) sont peu scolarisées (maximum diplôme du secondaire inférieur) et un peu plus d’un tiers (34,31%) ne le sont que moyennement (maximum diplôme du secondaire supérieur). Ces chiffres confirment que le manque de qualification, dont le niveau d’études n’est par ailleurs que l’une des dimensions, est pour beaucoup dans la situation de chômage. Ceci d’autant que les employeurs ont de plus en plus tendance à exiger des candidats une surqualification pas toujours en rapport avec le poste (ni avec les conditions salariales proposées). Exclure ces personnes du chômage est d’autant plus absurde que cela diminuera drastiquement leurs possibilités de se former et/ou de reprendre des études, alors qu’il s’agit de voies potentiellement prometteuses pour augmenter leurs chances de décrocher un emploi. Les conditions très restrictives de maintien au chômage pour une partie des personnes qui se forment ne sont pas du tout à la hauteur de cet enjeu. (Lire ici)
Les tranches d’âge
Il est largement reconnu que les employeurs discriminent les candidats à l’emploi en fonction de leur âge. Ils reprochent aux très jeunes leur manque d’expérience et sont réticents à engager des jeunes femmes qu’ils craignent de voir « tomber » enceintes et donc prendre un congé de maternité voire ensuite d’allaitement et parental. A l’autre extrême, les plus âgés sont accusés de coûter trop cher du fait de leur ancienneté, de ne plus être « à la page », en particulier au plan numérique/technologique, d’être trop souvent malades ou plus assez productifs. Bref, perdre son emploi au-delà de 50 ans, parfois même avant, pose de gros soucis de réintégration. Avant les élections, le MR lui-même déclarait « A l’instar de ce qui existe en Allemagne et en France, connaissant les difficultés de retrouver un emploi à partir d’un certain âge, nous proposons que cette mesure ne s’applique plus à partir de 55 ans. ». (6) Cette restriction, largement annoncée et répétée, a été laminée, avec manifestement peu de résistance francophone, par le fait que les partis flamands de la coalition visent, vu les pénuries de travailleurs en Flandre, à pousser les chômeurs âgés à travailler jusqu’à l’âge légal de la pension. Si les RCC existants (régime de chômage avec complément d’entreprise, ex-prépensions) ont été exemptés de l’exclusion dès le début (Lire ici), il ne devrait plus y avoir de nouveaux entrants dans le dispositif.
Dans les « super notes » de De Wever qui ont jalonné le processus de formation gouvernementale, il n’était pas question d’un âge précis mais d’un délai par rapport à l’âge de la pension : « Cette limitation de la durée des allocations de chômage ne s’applique pas aux demandeurs d’emploi âgés qui sont à moins de cinq ans de la date la plus proche possible de leur départ à la retraite, bien que ces demandeurs d’emploi soient également censés rester disponibles pour un nouvel emploi jusqu’à cette date. ». (7) Finalement, l’accord de gouvernement a prévu d’exempter des personnes de plus de 55 ans, ce qui était à peu près la demande du MR (à partir de 55 ans). Mais avec une restriction forte : « pour autant qu’elles aient, à partir de 2025, une carrière d’au moins 30 ans avec au moins 156 jours travaillés par an. ». (8) Or seuls 17,7% des chômeurs de plus de 55 ans remplissent cette condition. (Lire ici) Cette « nuance » a tellement vidé de son sens l’intention initiale que les 55 ans et plus vont constituer la plus importante tranche d’âge des exclus (il est vrai qu’elle est plus large que les autres qui sont découpées par cinq ans mais tout de même) et former près d’un cinquième (18,81%) des fins de droit. (Lire le tableau) L’estimation est (pour tout le pays) de 34.689 personnes sur 184.463. Ajoutons que les tranches des 45-49 et des 50-54 comptent chacune aussi pour un peu plus de 10% de l’ensemble. Autrement dit, près de 4 futurs exclus sur 10 ont entre 45 et 65 ans, un âge auquel il est donc difficile de (re)trouver de l’emploi.
Un tsunami par vagues
À la suite de diverses interpellations, notamment des CPAS, le Conseil des ministres restreint (kern) est parvenu à un accord le 22 mai pour étaler les fins de droit prévues en janvier 2026 sur trois mois (janvier, mars et avril 2026). Les autres sont réparties en fonction de la période d’indemnisation et du passé professionnel. (Lire le tableau et ici.) Force est toutefois de constater que « diluer » ce tsunami en sept vagues au total, dont cinq ont une hauteur mesurée en dizaines de milliers d’exclusions, risque de ne pas suffire pour amortir le choc imposé aux CPAS… Les chômeurs concernés, en fonction de ces phases, reçoivent de l’ONEm une lettre les avertissant de la date prévue pour leur fin de droit. Il s’agit d’un travail colossal, jamais vu pour l’ONEm dans cette ampleur en un temps si court. Les critères utilisés pour fixer le droit restant pour les chômeurs actuels sont soit inédits soit différents dans leur définition de ce qui existait. (Lire ici.) Ce qui a d’ailleurs amené l’ONEm à demander des aménagements. L’administration a estimé pouvoir envoyer les lettres d’avertissement mi-septembre pour la première vague (28.570 avertissements d’une fin de droit au 1/1/26 sont effectivement parvenus dans les boîtes aux lettres entre le 12 et le 19 septembre), mi-octobre pour la seconde vague (44.935 avertissements d’une fin de droit au 1/3/26) et mi-novembre pour la troisième vague (48.670 avertissements d’une fin de droit au 1/4/26). Pas de date définie encore pour les quatre vagues suivantes.
Ce timing pose question. En voulant absolument adopter son texte au pas de charge, le gouvernement a fait démarrer la période transitoire qui détermine le droit au chômage restant au 1er juillet, là où l’information n’arrivera aux premiers concernés que mi-septembre pour une exclusion au 1er janvier ! Fort court pour espérer trouver une échappatoire avant la fin de droit puisque, étant donné la période des fêtes de fin d’année, cela ne laisse guère que trois mois pour réagir. Et encore faudra-t-il recevoir le courrier, en prendre connaissance, le comprendre, réagir rapidement en sachant à qui s’adresser… L’ONEm a beau proclamer sur son site Internet : « Les personnes dont le droit aux prestations change ou prend fin seront informées à temps et par écrit. », on sent bien que ce ne sera pas si simple pour que l’info passe. En outre, si l’on peut comprendre la difficulté de faire face à cette masse de travail, les chômeurs concernés ne peuvent pas en être les victimes. Il est essentiel que l’information arrive rapidement aux intéressés, même à ceux qui ne sont pas dans les premières vagues d’exclusion. Cela l’est d’autant plus que ni les personnes concernées, ni les syndicats, ni les associations de défense des chômeurs ne peuvent facilement connaître la situation personnelle des chômeurs visés, étant donné la complexité des calculs à effectuer. (Lire ici.) Selon les promoteurs de la réforme, cette fameuse lettre d’avertissement de la fin de droit n’est-elle pas censée provoquer un « électrochoc » poussant les personnes averties à chercher plus intensivement de l’emploi et à en trouver ? Ou du moins à sortir du rang du chômage indemnisé… (Lire ici)
- Par Yves Martens (CSCE)
(1) Interview de David Clarinval (MR) par Pascal Lorent, « Au 1er janvier prochain, il y aura 100.000 chômeurs exclus », Le Soir, 13/04/2025.
(2) Ensemble ! n° 110.
(3) Rapport annuel de l’ONEm, Volume 2, p. 160-161.
(4) Tous les chiffres sur le profil des futurs exclus viennent de la présentation PowerPoint faite au comité de gestion de l’ONEm du 19 juin 2025.
(5) « Exclusions du chômage : sur les 140 communes les plus touchées…139 sont wallonnes ou bruxelloises ! », interview de Florence Lepoivre et Jean-François Tamellini, 25 juin 2025, en ligne sur les sites de la FGTB Bruxelles et de la FGTB wallonne. Notons que la FGTB a pris la population totale de chaque commune là où nous avons choisi de ne garder que la part de la population en âge de travailler, donc de 18 à 65 ans.
(6) MR, « Belgium 2030 – synthèse des propositions et questions » et Lismond-Mertes Arnaud et Martens Yves, « Pour une assurance chômage forte », Ensemble ! n° 113, Mai 2024, p. 65-66.
(7) De Wever Bart, Supernota, août 2024, point 5 p. 4.
(8) Accord de coalition fédérale, 2025 -2029, p. 16.